VI SA/Wa 1648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. D. (dalej jako skarżący) od decyzji [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 19 000 zł. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili w przedsiębiorstwie skarżącego kontrolę obejmującą okres od [...] października 2007 r. do [...] października 2008 r., której wyniki doprowadziły do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2009 r. skarżący został powiadomiony o powyższym. W toku postępowania administracyjnego skarżący ustanowił pełnomocnika, o czym organ został poinformowany pismem z [...] marca 2009 r. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. na skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 19 000 zł, na którą to karę składały się: kara 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, kara 6 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego świadectwa dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych oraz kara 5 000 zł za niesporządzenie planu ochrony w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Wskazana decyzja została doręczona skarżącemu 4 maja 2009 r. Skarżący odwołał się od tego rozstrzygnięcia. Odwołanie datowane na [...] maja 2009 r. wpłynęło do organu 18 maja 2009 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem organ odwoławczy stwierdził jego niedopuszczalność, uznając, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi strony. W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2009 r. w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro decyzja organu I instancji została doręczona mu osobiście, to miał prawo od tej decyzji złożyć odwołanie. W ocenie skarżącego pominięcie jego pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji powinno skutkować uchyleniem decyzji tego organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W dalszej kolejności skarżący zaakcentował, że organ, który wydał decyzję jest nią związany i funkcjonuje ona w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie. Wskazał, że pełnomocnik skarżącego, po zawiadomieniu organu o jego ustanowieniu, miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Dopiero decyzja z [...] kwietnia 2009 r. została doręczona stronie i dlatego rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, albowiem decyzji tej nie można uznać za skutecznie doręczoną. Organ podał nadto, że również postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie zostało skutecznie doręczone, gdyż nie można ustalić czy zostało doręczone stronie, czy też ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W tej sytuacji skarga jest przedwczesna i jako taka powinna zostać odrzucona. W piśmie z [...] grudnia 2009 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącego adwokat K. S. podał, że zaskarżone postanowienie zostało odebrane przez K. O., która jest zatrudniona w jego kancelarii. Zwrócił przy tym uwagę, że był on pełnomocnikiem skarżącego ustanowionym w toku postępowania administracyjnego. Tym samym w ocenie pełnomocnika – zaskarżone postanowienie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, czego konsekwencją winno być rozpoznanie skargi. Nadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że 3 sierpnia 2009 r. została doręczona mu decyzja organu I instancji z [...] marca 2009 r. wydana w tej samej sprawie, jednak nie tożsama co do daty, sygnatury i treści z decyzją wydaną [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że normy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a dotyczące doręczania pism (w tym także decyzji administracyjnej) mają chronić obywateli przed nadużyciami ze strony administracji i już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmie wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji (odpowiednio postanowienia) stronie powinna być oceniania indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji (odpowiednio postanowienia), które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., II GSK 268/07; wyrok z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). Prezentowana w orzecznictwie wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się bowiem ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie (odpowiednio zażalenie) do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący nie poniósł negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. Odwołanie zostało wniesione w terminie, zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji zostały precyzyjnie sformułowane z odniesieniem ich do konkretnych przepisów prawa, a także obszernie uzasadnione. Odwołanie zawierało również wnioski dowodowe. Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Nie można zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji do decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Stosownie do przepisu art. 40 § 2 k.p.a. strona postępowania działająca przez ustanowionego pełnomocnika, co jest organowi administracji publicznej wiadome, nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism od organu administracji, w szczególności decyzji, dopóki pełnomocnictwo nie zostanie cofnięte. Jeżeli jednak ze względów znanych tylko organowi, skierował on decyzje bezpośrednio do strony, a ta złożyła odwołanie, nie może ono w żadnym razie został uznane za złożone przedwcześnie. Wadliwe jest przekonanie organu odwoławczego, że termin dla wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, w sytuacji jeśli decyzja została doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw. Organ nie informował strony, że doręcza jej odpis decyzji informacyjnie, a oryginał przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie 14 dniowy termin do złożenia odwołania. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że organ I instancji uznał wniesione odwołanie za wniesione prawidłowo i w terminie. W tej sytuacji działanie organu odwoławczego, kwestionujące prawidłowość wniesionego odwołania nie może znaleźć uznania Sądu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągało to za sobą negatywnych dla niej skutków, uniemożliwiając mimo to wniesienie odwołania, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy (por. np wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08, wyrok z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08). Wszystkie powyższe rozważania znajdują pełne zastosowanie także w przypadku doręczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego stronie, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi i już z tego względu skarga nie mogła zostać odrzucona. Niemniej zauważyć należy, iż jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika skarżącego K. O., która odebrała zaskarżone postanowienie, jest pracownikiem jego kancelarii adwokackiej. Okoliczność tę potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pism kierowanych do pełnomocnika skarżącego, których odbiór kwitowała właśnie K. O. W tej sytuacji zasadnym jest uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone zgodnie z regułą wynikającą z przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Wobec nadesłania przez pełnomocnika skarżącego przy piśmie z [...] grudnia 2009 r. kserokopii decyzji z [...] marca 2009 r. wskazać w ocenie Sądu należy, że fakt wydania w jednej sprawie dwóch decyzji administracyjnych kierowanych do tego samego podmiotu i sankcjonujących taką samą karą, te same naruszenia, winien być przedmiotem wnikliwego zbadania przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie sytuacji niezgodnej z prawem. Mając na uwadze, że organ zaskarżonym postanowieniem naruszył przepis art. 134 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.