II OSK 718/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Żołynia i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 811/09 w sprawie ze skarg Gminy Żołynia, K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Rz 811/09, oddalił skargi Gminy Żołynia i K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wojewoda Podkarpacki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] na podstawie art.24f ust.1 oraz art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g.") w zw. z art.190 ust.1 pkt 2a i ust.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r. nr 159, poz.1547 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "Ord.gm.pow.woj.") stwierdził wygaśnięcie mandatu K. G., radnego Rady Gminy Żołynia -. Bank Spółdzielczy w Ż., prowadząc obsługę finansową Urzędu Gminy Żołynia, może w stosunku do powierzonych mu przez Gminę środków dokonywać czynności bankowych. Działalność Banku prowadzona jest więc z wykorzystaniem mienia Gminy Żołynia. Sprawowanie przez K. G. funkcji prezesa Zarządu tego właśnie Banku powoduje, iż ten radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia tej Gminy. Wobec niestwierdzenia przez Radę Gminy Żołyni wygaśnięcia mandatu radnego K. G. we wskazanym 30-dniowym terminie, Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze. b) W skargach na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina Żołynia i K. G. wnieśli o jego uchylenie zarzucając naruszenie art.24f ust.1, art.43, art.87 i art.98a ust.2 u.s.g., art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj.oraz artykułów 725 i art.726 K.c. 2. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Rz 811/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Gminy Żołynia i K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W sprawie nie doszło do naruszenia art.24f ustępy 1 i 1a, art.87 i art.98a ust.2 u.s.g. oraz art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj. Bank Spółdzielczy w Ż. prowadzi działalność gospodarczą, której elementem są środki finansowe Gminy Żołynia. Wykonywanie obsługi finansowej gminy przez bank, którym zarządza prezes będący radnym, wiąże się z wykorzystywaniem mienia komunalnego. 3. Gminy Żołynia i K. G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne, przewidziane w art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej zwanej "P.p.s.a. "), albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji, uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Podkarpackiego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący wnieśli o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "Czy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego dotyczy sytuacji, gdy radny jest prezesem banku prowadzącego obsługę rachunku gminy, na którym znajdują się środki finansowe stanowiąc własność banku, a gminie przysługuje wierzytelność zwrotu na każde żądanie." Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: - art.24f ust.1 u.s.g., art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj., art.43 u.s.g. i art.44 K.c. polegające na błędnym uznaniu, że radny Gminy Żołynia K. G. będący prezesem zarządu Banku Spółdzielczego w Ż. zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Żołynia; - art.24f ust.1a u.s.g. przez przyjęcie, że brak wskazania w zarządzeniu zastępczym terminu wygaśnięcia mandatu radnego K. G. nie stanowi naruszenia prawa; - art.190 ust.2 Ord.gm.pow.woj. przez zamieszczenie go w podstawie prawnej skarżonego zarządzenia zastępczego, mimo że adresatem tego Przepisu jest rada gminy; - art.87 i art.98a ust.2 u.s.g. przez uznanie, że mimo braku ustawowych przesłanek Rada Gminy w Żołyni miała obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, Wojewoda Podkarpacki był uprawniony do wezwania Rady do podjęcia uchwały, a następnie – do wydania zarządzenia zastępczego; - art.725 i 726 K.c. przez ich niezastosowanie. 4. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Ma rację skarga kasacyjna, że prawo przedmiotowe nie definiuje precyzyjnie "wykorzystywania mienia komunalnego" i dlatego niniejszy spór jest jednym z wielu jakie pojawiają się na tle art.24f ust.1 u.s.g. Celem wprowadzenia tego przepisu do porządku prawnego było wyposażenie właściwych władz publicznych w kompetencję do przeciwdziałania i zwalczania korupcji w samorządzie terytorialnym. Te wysiłki wymagają przepisu na tyle pojemnego, aby możliwe było przeciwdziałanie rozlicznym, trudnym do przewidzenia patologiom życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie orzecznictwa sądowego i administracyjnego można ułożyć nad wyraz obszerny katalog stanów faktycznych, do których ten przepis znajduje zastosowanie, a lista nadal się poszerza o nowe sytuacje. B. Precyzja w redagowaniu nakazów i zakazów najbardziej pożądana jest w tej części prawa administracyjnego, która umożliwia administracji publicznej władcze wkraczanie w swobody i wolności jednostki, przedsiębiorcy czy innego podmiotu niezależnego od władz publicznych. To w tym zakresie najbardziej pożądane jest negatywne domniemanie kompetencji władczych, to w tym zakresie wszelkie wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na niekorzyść możliwości wydawania przez administrację publiczną aktów administracyjnych. Tak daleko posunięta, radykalna ochrona ulega osłabieniu w odniesieniu do osób zaufania publicznego, uczestniczących w wykonywaniu funkcji z zakresu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo przedmiotem interpretacji są przepisy, które mają społeczeństwo chronić przed zagrożeniami korupcyjnymi to nie ma powodu zdecydowanego eksponowania owej wzmożonej ochrony funkcjonariusza publicznego. W konsekwencji przepisy z tego obszaru (a tu mieści się w szczególności art.24f u.s.g.) są akceptowane również wówczas, gdy ich stosowanie wymaga o wiele większej "inicjatywy" interpretatora, zmuszonego do wykorzystywania nie tylko wykładni literalnej, ale również systemowej, a nawet – historycznej i celowościowej. Stosując art.24f u.s.g. organy nadzoru i sądy administracyjne muszą brać pod uwagę cel, jakiemu ma służyć ten przepis, aby nie chronić tych radnych, którzy próbują wykorzystać wątpliwości interpretacji art.24f u.s.g. dla działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż oparte są na zawężającej interpretacji literalnej wymienionego przepisu z równoczesnym całkowitym przemilczeniem powodów podjęcia się przez Bank Spółdzielczy w Ż. obsługi bankowej Urzędu Miasta w Żołyni, korzyści finansowych, jakie Bank uzyskuje z tej obsługi, jak również pominięciu podwyższonych standardów jakie radny podejmuje się przestrzegać składając ślubowanie na początku każdej kadencji. W niniejszej sprawie w ogóle nie ma problemu "konieczności rezygnacji [przez K. G.] z lukratywnego stanowiska odpowiadającego jego wyuczonemu zawodowi prawniczemu i doświadczeniu" (s.5 skargi kasacyjnej), a ocenie podlega jedynie dopuszczalność łączenia z tym lukratywnym stanowiskiem — mandatu politycznego do działania na rzecz i dla dobra wyborców. C. Istotą argumentacji skargi kasacyjnej jest radykalne oddzielanie od siebie praw majątkowych banku prowadzącego obsługę bankową Urzędu Miasta – z jednej strony oraz praw majątkowych Miasta, będącego klientem Banku – z drugiej strony: "Środki finansowe gminy zdeponowane na rachunku bankowym gminy są własnością banku i jako takie ale stanowią mienia komunalnego. Jest też kwestię oczywistą, że bank nie ma żadnych praw majątkowych (zob. art.43 u.s.g. i art.44 Kodeksu cywilnego) do wierzytelności gminy wobec banku o zwrot depozytu (wierzytelności stanowiących mienie komunalne)." (s.2-3 skargi kasacyjnej). Skarżący starają się wykazać, że wzajemne stosunki Banku z Gminą (klientem) są tego rodzaju, że całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie zarządzenia zastępczego i wyroku Sądu I instancji, jakoby Bank prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Rację ma skarga kasacyjna, że ten stosunek prawny, jaki łączy Bank Spółdzielczy w Ż. oraz Miasto Żołynia jest innego rodzaju, aniżeli występujący w przypadku korzystania z nieruchomości, będącej własnością gminy. Bank nie jest również organem Miasta, ani z żadnego innego tytuły nie zarządza mieniem komunalnym Gminy, nie składa oświadczeń woli w imieniu i ze skutkiem dla Gminy, będącej klientem Banku. D. Artykuł 24f ust.1 u.s.g. nie ogranicza swego zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Zarówno kodeks cywilny, jak i prawo bankowe używają terminu "korzystanie" na oznaczenie wielu różnych uprawnień. Absolutnie nie ma podstaw do twierdzenia, że korzystać z uprawnienia może jedynie jej właściciel czy zarządzający, upoważniony przez właściciela. Wystarczy odwołać się w tym miejscu do dwóch przepisów Prawa bankowego: Art.77. "Umowa kredytu może określać, że od kredytu postawionego do dyspozycji kredytobiorcy i przez niego niewykorzystanego przysługuje bankowi odrębna prowizja." art.4 ust.1 pkt 5: "karta płatnicza - [...] wydana przez bank lub instytucję ustawowo upoważnioną do udzielania kredytu - karta uprawniająca do dokonywania wypłaty gotówki lub zapłaty z wykorzystaniem kredytu." Zarówno bank przyjmujący depozyty, jak i kredytobiorca, "wykorzystują" kapitał, otrzymany od swego kontrahenta. Przeniesienie prawa własności pieniędzy (odpowiednio) na bank czy kredytobiorcę nie przeszkadza w efektywnym wykorzystaniu otrzymanej kwoty przez beneficjemnta. Dla banku udzielanie kredytów, jak i przyjmowanie depozytów stanowi istotne źródło przychodu z tytułu prowizji bankowych, czy dywidend z poczynionych inwestycji kapitałowych. "Bank jest osobą prawną [...] działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych obciążających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym." (art.2 Prawa bankowego). Tak zdefiniowaną działalnością bankową jest w szczególności "wykorzystanie" (w rozumieniu art.24f ust.1 u.s.g.) środków finansowych budżetu gminy przez bank obsługujący rachunek bankowy gminy. Nie ma wątpliwości, że bank odniesie tym większą korzyść finansową, im większe środki finansowe otrzyma do "wykorzystania" od obsługiwanej gminy. Dlatego skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, w całej pełni podziela pogląd konsekwentnie prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że bank "prowadzący" rachunek bankowy gminy "wykorzystuje mienie komunalne tej gminy" (w rozumieniu art.24f ust.1 u.s.g.). por. w szczególności wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., II OSK63/08; wyrok WSA z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Ol 1079/09; wyrok WSA z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Wa 1502/09. W konsekwencji zasadne jest ustalenie, że radny będący członkiem zarządu banku obsługującego urząd gminy w której radny pełni swój mandat – zobowiązany jest dokonać wyboru między mandatem radnego i członkostwem w zarządzie takiego banku, stosownie do art.24f ust.1a u.s.g. W przeciwnym razie "macierzysta" rada gminy zobowiązana jest stwierdzić wygaśnięcie mandatu takiego radnego, a z braku takiej uchwały – właściwy terytorialnie wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Tak sformułowane rozstrzygnięcie niniejszego wyroku jest kontynuacją utrwalonej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych, co uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej o przedstawienie (w trybie art.187 § 1 P.p.s.a. ) zagadnienia prawnego poszerzonemu składowi orzekającemu. E. Z tego względu należało uznać, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Gminy Żołynia i K. G.. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną tych podmiotów, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.