II GSK 390/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Anna Robotowska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 548/09 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.B. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 390/10 UZASADNIENIE I 1. Dnia [...] kwietnia 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w P. wpłynął wniosek B.B. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) na 2008 r. Wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności do obszaru [...] ha, obejmującego jedną działkę rolną, oznaczoną literą A, zlokalizowaną na ośmiu działkach ewidencyjnych położonych w obrębie K. w gminie G. W wyniku kontroli, przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2008 r. przez pracowników "G. SA", stwierdzono, że obszar użytkowany rolniczo na działce objętej wnioskiem wynosi [...] ha. Następnie, w wyniku powtórnej kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września 2008 r. przez pracowników ARiMR – na skutek zakwestionowania przez stronę wyników kontroli z sierpnia 2008 r. – przyjęto powierzchnię do płatności o obszarze [...] ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR przyznał B.B. płatność w ramach JPO i UPO w pomniejszonej kwocie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ uwzględnił wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września 2008 r. Z uwagi na to, że obszar uprawniony do płatności wyniósł [...] ha, zaś obszar zadeklarowany [...] ha, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła powyżej 3%, a zatem – w świetle art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 – organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności. Na skutek odwołania złożonego przez stronę, powyższa decyzja została utrzymana w mocy, decyzją Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału ARiMR w S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, wskazującego na konieczność zasięgnięcia wiadomości specjalnych przy ustalaniu powierzchni obszaru uprawnionego do płatności. Organ uznał, że skoro przysługuje mu prawo swobodnej oceny dowodów i uznania określonych okoliczności za udowodnione, mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na jednym z raportów z czynności kontrolnych, pomijając wskazania drugiego. W uzasadnieniu decyzji odnotowano, że analiza raportów sporządzonych przez "G. SA" i kontrolerów ARiMR wskazuje jednoznacznie, że raport sporządzony przez kontrolerów ARiMR jest dokumentem bardziej szczegółowym i oddającym stan faktyczny. Raportowi "G. SA" zarzucić można zaliczenie do powierzchni kwalifikującej do płatności licznie występujących na gruntach rowów melioracyjnych, których – z uwagi na to, że tworzą kompleksową przeszkodę terenową (rów oraz zadrzewienia i/lub zakrzewienia) o szerokości przekraczającej 2 m – nie można uznać za powierzchnię utrzymywaną zgodnie z normami w rozumieniu § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Organ wskazał, że w sytuacji gdy rów i zadrzewienie tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody – co zignorowano w raporcie "G. SA". Oznacza to, że raport ten nie może służyć jako wiarygodny dowód w postępowaniu. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu błędu obliczeniowego popełnionego, w ocenie strony, w toku drugiej kontroli na miejscu, związanego z zasadami stosowania tolerancji pomiaru. Jak wskazano, powierzchnia działki rolnej A została ustalona na podstawie pomiarów jednostkowych z zastosowaniem wyłączeń tych powierzchni, które nie kwalifikują się do płatności (zakrzaczenia, zadrzewienia). Fakt podzielenia działki rolnej A na większą liczbę obszarów pomiarowych wynika z tego, że zadeklarowana działka rolna nie stanowi zwartego obszaru, ale tworzy ją szereg mniejszych powierzchni, oddzielonych przeszkodami terenowymi, podlegającymi wyłączeniu. Ponadto organ odnotował, że nieuzasadniony jest zarzut pomniejszenia tolerancji pomiaru (1 ha wobec postulowanych w odwołaniu 18,5 ha), bowiem stosownie do art. 30 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha. Organ wskazał, że nie ma znaczenia, czy pomiar dokonany byłby w formie zmierzenia całego obszaru działki rolnej po jej zewnętrznej granicy i odrębnego pomierzenia wszystkich obszarów podlegających wyłączeniu, czy też – jak to uczyniono w sprawie strony – w formie pomiaru odrębnych powierzchni, składających się łącznie na działkę rolną A. W ocenie organu żaden wycinek gruntu, kwalifikujący się do wsparcia, nie został w toku kontroli pominięty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo nie musi pokrywać się z ewidencyjną powierzchnią użytków rolnych przypisanych danej działce. Stąd podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do płatności nie są działki ewidencyjne, lecz powierzchnie działek rolnych, co wynika z art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W konsekwencji, pomiary działek ewidencyjnych czy ustalanie obszarów występowania poszczególnych klas gleb na danej działce ewidencyjnej nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do wsparcia. Powyższą decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2009 r. strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze wskazano na naruszenie licznych przepisów k.p.a. oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, co wynikało zdaniem strony z: naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; wydania decyzji przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu z powodu uczestniczenia w postępowaniu w niższej instancji i przygotowaniu wydania zaskarżonej decyzji; oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnie wybranych, a jednocześnie wadliwych merytorycznie i formalnie wynikach jednej z dwóch kontroli oraz braku stosownego uzasadnienia takiej decyzji w wydanym orzeczeniu; oparcia decyzji o wadliwe wyniki i metody pomiaru, uzyskane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów. 2. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 548/09, WSA w Szczecinie oddalił skargę B.B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie – po dokonaniu analizy odnoszących się do sprawy norm prawa polskiego i europejskiego – uznał, że słuszne było stanowisko organu, iż skoro powtórna kontrola wykazała, że na deklarowanym przez skarżącego obszarze licznie występowały rowy melioracyjne wraz z towarzyszącym im zadrzewieniem lub zakrzewieniem, których szerokość przekraczała 2 m, należało przyjąć, że deklarowany obszar nie spełniał norm wskazanych w § 4a pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm i konieczne stało się ustalenie powierzchni uprawnionej do wsparcia przez dokonanie pomiaru odrębnych powierzchni kwalifikowanych, składających się na działkę rolną A. WSA ocenił, że organ zobowiązany był zastosować regułę wskazaną w powyższym rozporządzeniu i obliczyć sumaryczną szerokość powierzchni podlegającej wyłączeniu. WSA podzielił również stanowisko organu, że w świetle stosownych przepisów prawa podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności nie jest powierzchnia działki ewidencyjnej, ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, lecz faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo. Oznacza to, że pomiary działek ewidencyjnych czy też ustalanie obszarów występowania poszczególnych klas gleb na danej działce ewidencyjnej nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do wsparcia. W ocenie WSA organ dostatecznie wyjaśnił powody ponownie przeprowadzonej kontroli na miejscu, wykazał różnice w ustaleniach kontrolnych oraz wyjaśnił powody, dla których uznał dane wyniki kontroli za wiarygodne. Organ podjął wszelkie działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonał analizy i oceny materiału dowodowego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności WSA przytoczył przepisy kształtujące status prawny oraz kompetencje organów ARiMR. W szczególności WSA wskazał, że – zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – zgłoszone przez stronę zastrzeżenia do protokołu zostały przekazane dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR. WSA odnotował, że – jak wynika z pisma procesowego z dnia [...] września 2008 r. – organ nie dokonywał oceny zasadności ustaleń kontrolnych, wskazując, że ocena taka będzie odbywać się na poziomie biura powiatowego Agencji, a więc w żaden sposób nie wpływał na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Tym samym WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że w jego sprawie naruszono art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. II 1. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 548/09, wniósł B.B. Skarżący zarzucił temu wyrokowi: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji organu II instancji przez pracownika, co do którego istniały okoliczności, które mogły wywołać wątpliwości co do jego bezstronności w podjęciu rozstrzygnięcia; b) naruszenie prawa materialnego: - art. 68 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), przez niezbadanie przez organy kwestii winy wnioskodawcy w stwierdzonych nieprawidłowościach i w konsekwencji przedwczesne zastosowanie sankcji pomniejszającej; - art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przez błędne przyjęcie tolerancji pomiaru dla jednokrotnego pomiaru w sytuacji, gdy faktycznie dokonano pomiaru 40 działek rolnych; - art. 73 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w związku z § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.), przez przyjęcie, że w sytuacji gdy rów i zadrzewienie (zakrzewienie) tworzy kompleksową przeszkodę terenową nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że w ocenie skarżącego stan faktyczny w jego sprawie nie został ustalony prawidłowo, tj. zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem skarżącego zachodziła konieczność przeprowadzenia trzeciej kontroli lub powołania biegłego, który dokonałby specjalistycznej oceny sporządzonych raportów. Skarżący wskazał, że przyjęcie w jego sprawie wyników raportu sierpniowego nie skutkowałoby zastosowaniem sankcji pomniejszającej powierzchnię uprawnioną do płatności. W ocenie skarżącego wyjaśnienie rozbieżności między raportami trzecią kontrolą lub kontrolą biegłego było niezbędne. Skarżący zarzuca ponadto, że organy nie wyjaśniły powodów, dla których wyniki jednej z kontroli uznano za prawidłowe. Zdaniem skarżącego wyniki raportu zostały przyjęte przez organ I instancji "w sposób autorytarny", natomiast organ II instancji ocenił raport w sposób dowolny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro działkę skarżącego podzielono na 40 mniejszych działek i faktycznie dokonano 40 pomiarów, to bezzasadnie przyjęto tolerancję pomiaru tylko dla jednokrotnego pomiaru (1 ha). Stanowisko to jest zdaniem skarżącego "najbardziej niekorzystną dla skarżącego interpretacją" art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Skarżący stoi na stanowisku, że w takiej sytuacji w stosunku do każdej faktycznie przemierzonej działki powinna być zastosowana tolerancja pomiaru. W przekonaniu skarżącego bezzasadnie również przyjęto, że w sytuacji gdy rów i zadrzewienie (zakrzewienie) tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zakrzewienia, lecz bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Skarżący odnotował, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) w przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, Państwa Członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez Państwa Członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 m. Z kolei powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami – § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Skarżący wskazuje również na art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Melioracje wodne służą zaś do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami (art. 70 ust. 1 prawa wodnego). Zdaniem skarżącego z powyższej regulacji wynika, że rowy melioracyjne co do zasady stanowią element dobrej kultury rolnej upraw i stanowią integralną część powierzchni użytkowanej. Jedynie na zasadzie wyjątku do tej powierzchni nie są zaliczane rowy, których szerokość przekracza 2 m. Skarżący wskazuje, że wyjątek ten nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający, polegający na przyjęciu, że w sytuacji gdy rów i zadrzewienie (zakrzewienie) stanowią kompleksową przeszkodę terenową należy badać sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Za taką wykładnią przemawia nadto wykładnia literalna § 4a pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. Dlatego też, w ocenie skarżącego, szerokość przeszkody każdego rodzaju powinna być mierzona oddzielnie. W konsekwencji skarżący wskazuje, że w jego sprawie prawdopodobnie z powierzchni użytkowej zostały wyłączone również rowy nieprzekraczające szerokości 2 m. Skarżący zarzuca również, że organy oraz Sąd I instancji swoje ustalenia co do prawidłowości kontroli poczyniły w sposób jednostronny i powierzchowny, nie odnosząc się i nie oceniając zarzutów skarżącego. Jak wskazuje skarżący, podnosił on m.in. kwestie związane z tym, czy urządzenia GPS użyte do pomiarów posiadają odpowiednie homologacje i certyfikaty, czy osoby uczestniczące w kontrolach przeszły odpowiednie szkolenia, czy dopuszczalne jest, aby przez kilka kolejnych miesięcy po wydaniu protokołu nadal spływały kolejne jego korekty. Brak ustosunkowania się do powyższych zarzutów stanowi zdaniem skarżącego uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosi również, że w jego sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie z urzędu pracownika rozstrzygającego sprawę w II instancji. Pracownik ten bowiem przed wydaniem decyzji – opartej na wynikach raportu – analizował już uprzednio ten raport pod kątem zasadności zarzutów skarżącego zgłaszanych w pismach procesowych. Skarżący uznaje, że przed wydaniem decyzji ów pracownik miał już wyrobione stanowisko co do dowodu w sprawie, co ma świadczyć o braku obiektywizmu z jego strony. Skarżący twierdzi więc, że pracownik, który przed wydaniem decyzji opartej na wynikach raportu dokonywał jego oceny, zobligowany był do wyłączenia się od orzekania w sprawie. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej wiąże się z treścią art. 68 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE), zgodnie z którym obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 tego rozporządzenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Skarżący, powołując się również na art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz 24 ust. 4 pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, podnosi, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku. W konsekwencji skarżący wskazuje, że skoro zadeklarowana przez niego powierzchnia ośmiu działek ewidencyjnych była zgodna z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów, to działanie skarżącego było niezawinione, co oznaczało brak podstaw do zastosowania wobec niego sankcji pomniejszającej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Po przeanalizowaniu poszczególnych zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej B.B. Naczelny Sąd Administracyjny – działając w oparciu o nakaz rozpoznania sprawy w granicach zaskarżenia (art. 183 § 1 p.p.s.a.) – nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia żadnego z nich. 2. Pierwszy z zarzutów skarżącego odnosi się do oparcia decyzji w jego sprawie na wynikach jednej z dwóch kontroli obszaru uprawniającego do płatności. Skarżący wskazuje, że z uwagi na rozbieżność wyników obu kontroli konieczne było przeprowadzenie trzeciej kontroli lub powołanie biegłego, który dokonałby oceny raportów z obu kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższych zastrzeżeń. Nie można bowiem czynić zarzutu organowi wyłącznie z tego powodu, że jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął wynik jednej z kilku przeprowadzonych kontroli na miejscu, których wyniki były rozbieżne – oczywiście, o ile organ w sposób prawidłowy uzasadnił dokonanie takiego, a nie innego wyboru (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia). Jeżeli bowiem organ dostrzegł nieprawidłowości, które pojawiły się w toku jednej z dokonanych kontroli, zaś drugą z kontroli uznał za w pełni prawidłową, to wręcz nieracjonalne byłoby wymaganie od organu przeprowadzania kontroli kolejnej, czy też dokonywania innych czynności w celu zweryfikowania prawidłowości wyników kontroli, co do której organ nie ma wątpliwości. Organ nie ma bowiem obowiązku dokonywania nieokreślonej liczby czynności dowodowych, jeżeli w jego przekonaniu czynności już przeprowadzone dają wynik wiarygodny, pozwalający na właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto przyjęcie argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego prowadziłoby do wniosku, że jeżeli organ zdecydowałby się na dokonanie trzeciej kontroli, a kontrola ta przyniosłaby wynik niepokrywający się z żadnym z poprzednich, to – niezależnie od przekonania organu co do prawidłowości poszczególnych kontroli – w dalszym ciągu konieczne byłoby podejmowanie nieokreślonej liczby czynności weryfikacyjnych czy ponownych kontroli – tak aby potwierdzić jeden z uprzednio uzyskanych wyników. Tego typu praktyka mogłaby doprowadzić do nieracjonalnego wydłużenia postępowania, konieczności poniesienia nieuzasadnionych kosztów ze środków publicznych, bądź też – w skrajnych sytuacjach – do sparaliżowania postępowania w konkretnej sprawie. 3. Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły powodów, dla których za wiarygodne uznano wyniki kontroli z września 2008 r. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśniono bowiem, że analiza obu raportów doprowadziła organ do wniosku, iż raport sporządzony przez "G. SA" wykazał nieprawidłowości wynikające z zaliczenia do powierzchni kwalifikującej się do płatności rowów melioracyjnych, które tworzą kompleksową przeszkodę terenową, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności z § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm; Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Organ odnotował więc, że dostrzegł nieprawidłowości kontroli z sierpnia 2008 r. Nieprawidłowości te zostały przez organ wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, czemu towarzyszyło przywołanie odpowiednich przepisów prawa, wyznaczających standard dokonywania kontroli na miejscu. Trudno wskazać, jakie jeszcze argumenty miałby przytoczyć organ celem wykazania, że kontrola z sierpnia 2008 r. była kontrolą niedającą wiarygodnego wyniku. Uzasadnienie decyzji spełnia zatem – w zakresie, do którego odnosi się skarżący – wymagania zawarte w przepisach procedury administracyjnej. 4. Skarżący twierdzi, że nie odpowiadał przepisom prawa sposób, w jaki zastosowano w jego sprawie tolerancję pomiaru. Zadeklarowaną przez skarżącego działkę podzielono na 40 mniejszych działek, a więc faktycznie dokonano 40 pomiarów. Zdaniem skarżącego tolerancję pomiaru należało zastosować w stosunku do każdej z przemierzonych działek, nie zaś – jak to uczyniono w jego sprawie – przyjąć jednokrotną tolerancję dla całej działki rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z art. 30 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z 2004 r. Nr 141, poz. 18 ze zm.), "Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha". Powyższy przepis wskazuje, że tolerancja pomiaru jest określana w odniesieniu do "działki rolnej", nie różnicując zakresu zastosowania tej normy w zależności od sposobu, w jakim dokonano pomiaru powierzchni tej działki. Z kolej "działką rolną" w rozumieniu ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest "zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania" (art. 2 pkt 1a ww. rozporządzenia). W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zadeklarował we wniosku jedną działkę rolną. Właściwe organy, a także osoby dokonujące kontroli oraz sporządzające raport z kontroli, miały zatem obowiązek przyjąć, że przedmiotem postępowania jest jedna działka. Z analizowanego punktu widzenia nie ma znaczenia, że działka ta składała się z wielu działek ewidencyjnych. W ocenie organu administracji niespójność zadeklarowanej działki rolnej uniemożliwiała dokonanie jej jednorazowego pomiaru w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania tej oceny. Dokonanie pomiaru przez podzielenie działki rolnej na kilka fragmentów i następnie zsumowanie wyników tak dokonanych pomiarów "cząstkowych" było zatem koniecznością, wynikającą z braku spójności działki. Nie zmienia to jednak faktu, że przedmiotem pomiaru była jedna działka rolna, co w świetle literalnej wykładni art. 30 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 uzasadnia wyłącznie jednokrotne zastosowanie tolerancji pomiaru. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie uprawnia do stwierdzenia, że w przypadku oparcia pomiaru działki na pomiarach "cząstkowych" tolerancja powinna być zastosowana do każdego z takich pomiarów. Przepis ten formułuje wyraźny zakaz przekroczenia 1 ha tolerancji w odniesieniu każdej "działki rolnej", nie zaś w odniesieniu do każdego "elementu działki rolnej", którego pomiar wykonano. Stanowisko, które zostało przyjęte przez organy w sprawie skarżącego, znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści definicji pojęcia "działki rolnej", zaprezentowanej w cytowanym wyżej art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji. Świadczy ona o tym, że prawodawca wspólnotowy zdawał sobie sprawę z tego, iż przedmiotem pomiaru mogą być również działki niespójne, niestanowiące "zwartego obszaru gruntu", co niekiedy – tak jak w sprawie skarżącego – może uzasadniać dokonanie pomiaru całej działki na podstawie pomiarów poszczególnych jej elementów. Jeżeli więc intencją prawodawcy wspólnotowego byłoby – jak to podnosi skarżący – stosowanie tolerancji pomiaru do każdego z mierzonych elementów działki rolnej, to z pewnością w brzmieniu art. 30 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji nie przesądzono by tak kategorycznie, że maksymalna tolerancja nie może przekroczyć 1 ha w odniesieniu do każdej "działki rolnej". Co więcej, wykładnia proponowana przez skarżącego mogłaby prowadzić do rezultatów niesprawiedliwych i wątpliwych z punktu widzenia konieczności równego traktowania podmiotów wnioskujących o płatności. Wszakże stosowanie jednokrotnej tolerancji w odniesieniu do właścicieli działek spójnych, których jednorazowy pomiar jest możliwy, zaś wielokrotnej tolerancji w odniesieniu do właścicieli działek niespójnych, co do których konieczne jest dokonywanie pomiarów "cząstkowych", prowadziłoby do swoistego uprzywilejowania tych drugich. Tymczasem z punktu widzenia celu płatności obszarowych oraz zasad ich przyznawania sam fakt niespójności działki rolnej nie może być kryterium uzasadniającym przyjęcie łagodniejszych zasad tolerancji. Skoro bowiem zasadniczym czynnikiem decydującym o wysokości płatności jest powierzchnia działki, to niesprawiedliwe byłoby np. przyznawanie płatności w różnej wysokości dla właścicieli działek rolnych o jednakowej powierzchni wyłącznie ze względu na różny stopień spójności takich działek. Do takiej sytuacji prowadziłoby zaś przyjęcie wykładni wskazywanej przez skarżącego w niniejszej sprawie. Na marginesie NSA pragnie odnotować pewną niekonsekwencję skargi kasacyjnej w odniesieniu do analizowanego w tym miejscu zagadnienia. Jakkolwiek bowiem w petitum skargi wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji, w uzasadnieniu skargi pada stwierdzenie, że stanowisko tego Sądu "jest najbardziej niekorzystną dla skarżącego interpretacją art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji [...]". Jak się więc wydaje, skarżący nie jest przekonany o naruszeniu przez WSA wskazanego przepisu wspólnotowego, lecz błąd Sądu I instancji wiąże z nieprzyjęciem "korzystnej" dla niego interpretacji. Oznacza to, że skarżący uznaje, iż art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji daje sądowi szerokie możliwości interpretacyjne – zarówno w kierunku dla niego "korzystnym", jak i "niekorzystnym". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Wskazany przepis jest w analizowanym zakresie jednoznaczny, a więc zarówno WSA, jak i organy administracji były obowiązane do oparcia rozstrzygnięć w sprawie skarżącego na wykładni literalnej, niezależnie od tego, czy rezultat tej wykładni daje wynik odpowiadający oczekiwaniom skarżącego. 5. Zdaniem skarżącego w jego sprawie bezzasadnie przyjęto, że w sytuacji gdy rów i zadrzewienie (zakrzewienie) tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Skarżący stoi zatem na stanowisku, że w jego sprawie należało w każdym przypadku dokonać osobnych pomiarów szerokości poszczególnych rowów oraz osobnych pomiarów szerokości poszczególnych zadrzewień (zakrzewień). Również ten zarzut jest, w przekonaniu NSA, nieuprawniony. Zgodnie z art. 30 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, "Można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana". Z kolei akapit drugi ww. przepisu stanowi: "W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, Państwa Członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez Państwa Członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów". Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm stanowi w § 4a pkt 2, że "Powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się: [...] rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej – uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami". Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w sytuacji, gdy rów melioracyjny i zadrzewienia (zakrzewienia) tworzą kompleksową przeszkodę terenową szerokość każdego z elementów tej przeszkody należy obliczyć oddzielnie (jak wskazuje skarżący), czy też należy przyjąć sumaryczną szerokość całej takiej przeszkody (jak przyjęły organy oraz Sąd I instancji). Dla rozstrzygnięcia tego sporu nie ma przesądzającego znaczenia zakwalifikowanie rowów melioracyjnych jako elementów dobrej kultury rolnej (w oparciu o wskazywane w skardze przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne; Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Wszakże ani organy, ani Sąd I instancji nie przyjęły w sprawie skarżącego, że jest inaczej. Natomiast z punktu widzenia istoty i celu regulacji prawnej, zawartej w art. 30 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji, jak też § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa, w pełni uzasadnione było potraktowanie rowów melioracyjnych wraz z zakrzewieniami i zadrzewieniami jako kompleksowej przeszkody terenowej, co nakazywało dokonanie ich sumarycznego pomiaru. Co prawda rację ma skarżący wskazując, że szerokość przeszkody każdego rodzaju powinna być mierzona oddzielnie, nie można jednak nie dostrzegać, że występują sytuacje, w których poszczególne kategorie przeszkód (np. rowy, zadrzewienia i zakrzewienia) mogą w konkretnych uwarunkowaniach terenowych tworzyć "jedną przeszkodę", jakkolwiek zróżnicowaną rodzajowo. Z punktu widzenia użyteczności działki – stanowiącej czynnik uzasadniający przyznanie płatności – czym innym jest bowiem wystąpienie np. rowu i zadrzewienia w dwóch różnych miejscach działki (wtedy należy je traktować jako osobne przeszkody i dokonywać oddzielnego pomiaru), a czym innym wystąpienie tych przeszkód w bezpośredniej przyległości, przez co de facto tworzą jedną przeszkodę. 6. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji oraz organom brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego odnoszących się do użytych przy pomiarach urządzeń GPS, dotyczących kwalifikacji osób dokonujących pomiaru, a także związanych z dokonywaniem korekt do protokołu kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Przede wszystkim, wbrew sugestiom skarżącego, Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji administracyjnej w tym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W szczególności WSA wskazał, iż "organ prawidłowo przyjął, że kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego pracowników Agencji, przyjęta technika pomiaru – za pomocą GPS-u – spełnia wymogi sprzętu, którym jest wykonywany w tym tolerancji pomiarów, a ustalenia dotyczące zawyżenia powierzchni są prawidłowe". Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do powyższych zarzutów, co wyklucza możliwość ich rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z uwagi na to, że NSA jest związany granicami zaskarżenia (art. 183 § 1 p.p.s.a.), niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzyganie o zarzutach niepopartych stosowną argumentacją. Argumentacji takiej nie stanowią w szczególności stwierdzenia o "jednostronności" czy "powierzchowności" oceny prawidłowości uchybień obu kontroli. 7. W przekonaniu skarżącego w jego sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie z urzędu pracownika rozstrzygającego sprawę w II instancji (na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.). Skarżący wskazuje, że pracownik ten uprzednio analizował raport z kontroli, a zatem przed wydaniem decyzji miał on już wyrobione stanowisko co do dowodu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu, w pełni zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), w sprawach dotyczących płatności obszarowych właściwy jest kierownik biura powiatowego ARiMR. Od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji (art. 19 ust. 3 ww. ustawy). Dyrektor oddziału regionalnego jest więc organem II instancji w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 7 ww. ustawy, "W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie [z czynności kontrolnych], może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji [...]". Z zestawienia powyższych przepisów wyraźnie wynika, że – mocą jednoznacznej decyzji ustawodawcy – dyrektor oddziału regionalnego ARiMR pełni funkcję zarówno organu II instancji w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności (art. 19 ust. 3 ww. ustawy), jak też organu, do którego wnoszone są zastrzeżenia do raportu z kontroli (art. 31 ust. 7 ww. ustawy). Ustawodawca wyraźnie zatem przesądził, iż zastrzeżenia do raportu kontrolnego, na podstawie którego jest wydawana następnie decyzja w I instancji (pochodząca od kierownika biura powiatowego ARiMR), są rozpoznawane przez organ, który jest równocześnie organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie raportu (tj. dyrektor oddziału regionalnego ARiMR). Należy zatem przyjąć, że ustawodawca świadomie założył, iż zastrzeżenia do raportów kontrolnych będą oceniane przez tych samych pracowników organu, którzy na dalszym etapie procedury mogą zostać zaangażowani w rozstrzygnięcie sprawy, pełniąc funkcję organu II instancji. Należy dodać, że ocena zastrzeżeń w trybie art. 31 ust. 7 ww. ustawy ma charakter kontroli formalnej raportu (tj. procedur przeprowadzenia kontroli), nie zaś jego oceny merytorycznej (tj. zasadność ustaleń kontrolnych), która dokonywana jest dopiero przez organ wydający decyzję (zob. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 675/09). Są to w zasadzie dwie osobne sprawy, aczkolwiek funkcjonalnie powiązane ze sobą. Raport z kontroli jest przy tym wyłącznie jednym z dowodów, które podlegają ocenie przez organ I instancji, na którym ciąży obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich zebranych w sprawie dowodów (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 919/09). 8. Ostatni zarzut skarżącego odnosi się do art. 68 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości". W przekonaniu skarżącego jego działanie, polegające na zawyżeniu powierzchni działki rolnej, było niezawinione, a więc brak było podstawy do zastosowania wobec niego sankcji pomniejszającej, przewidzianej w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji. Skarżący podnosi, że brak winy po jego stronie wynika z tego, że zadeklarowana przez niego powierzchnia ośmiu działek ewidencyjnych była zgodna z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Przywołując nadto art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), skarżący uznał, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni powinno być ocenione jako niezawinione złożenie wniosku w rozumieniu art. 68 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska. Zagadnienie, o którym mowa, było już przedmiotem orzecznictwa NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany m.in. w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano: "Niewątpliwie pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków (działka ewidencyjna to wydzielony za pomocą linii granicznych ciągły i prawnie jednolity obszar gruntu położony w jednym obrębie ewidencyjnym), a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw (art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach). [...] działki rolne nie mogą być lokalizowane na wszystkich użytkach rolnych i już choćby dlatego nie można tych pojęć traktować jednoznacznie. Stwierdzić należy, że podstawową różnicą pomiędzy działką ewidencyjną a rolną jest, iż ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznania płatności". W konsekwencji, jak wskazał NSA, "nie można skutecznie wywodzić z danych zwartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej". Zdaniem NSA powyższe okoliczności powinny być znane osobom prowadzącym działalność rolniczą. Rolnik nie może się bowiem powoływać na nieznajomość podstawowych pojęć prawnych dotyczących jego działalności. Z przepisów ustawy o płatnościach wynika zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że powierzchnię "działki rolnej" ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom (por. E. Kremer, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt II GSK 295/07), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 1, s. 158 i n.). W konsekwencji, wnioskujący o dopłaty właściciel działki powinien być najlepiej zorientowany co do użytkowanego przez niego obszaru, a zatem nie można uznać braku jego winy w sytuacji, gdy zadeklarowana przez niego powierzchnia działki rolnej jest niezgodna z rzeczywistością (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 875/09). 9. Z powyższych przyczyn NSA, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.