II OSK 500/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/09 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2009 r., znak: (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 104, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) marca 2009 r., którą nakazano K. D. rozbiórkę 6 okien dachowych wraz z ułożeniem dachówki w otworach po oknach w budynku handlowo-mieszkalnym przy ul. S. (...) w K. W. i określono termin wykonania ww. robót, stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej wyznaczenia terminu, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ ten wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2008 r. stwierdzono wykonanie w dachu ww. budynku 6 okien połaciowych o wym. 0,78 x 1,40 m. Inwestor zgłosił 5 października 2007 r. zamontowanie 4 okien w miejscu istniejących otworów okiennych bez naruszenia elementów konstrukcyjnych. Z akt sprawy wynika natomiast, że ww. obiekt nie posiadał wcześniej żadnych otworów okiennych w dachu. K. D. oświadczył, że 4 okna dachowe zamontowano w końcu października 2007 r., a dwa dodatkowe w grudniu 2007 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie terminu wykonania robót nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie przewiduje określenia terminu wykonania wymienionych w nim obowiązków. Natomiast pozostała część decyzji nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie, gdy robót budowlanych nie można zalegalizować, bo nastąpiło niedające się do usunąć w inny sposób naruszenie prawa - w tym przypadku wykonanie okien w odległości poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, czyli niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). K. D. zarzucił powyższej decyzji naruszenie: art. 7 - 9 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie; art. 7 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tj. że chodzi w nim tylko o przesłankę "bez podstawy prawnej"; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, że w weryfikowanej decyzji określono termin wykonania robót bez podstawy prawnej. Ponadto, decyzja nie może tylko częściowo uwzględniać żądania strony, gdyż rzeczywista treść wniosku, a nie wola organu decyduje o przedmiocie rozstrzygania i wyznacza granice sprawy administracyjnej. Skarżący wskazał również, że oczekiwał odniesienia się organu do jego zarzutów. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił różnicy w datach uzupełnienia zgłoszenia i dlaczego wskazał dwie daty. Skarżący podkreślił również, że dopełnił wszelkich formalności wynikających z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i przystąpił do wykonania robót po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, przy braku sprzeciwu Starosty K. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w pozostałej części i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) marca 2009 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2009r. , którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że pomimo, iż organy trafnie stwierdziły nieważność decyzji z (...) maja 2009r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania robót rozbiórkowych , bo w istocie przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego takiego wymogu nie przewiduje, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., to jednak umknęło uwadze organów, że jak ustalono w postępowaniu zwykłym, dwa z sześciu wykonanych okien usytuowane są w dachu budynku skarżącego w odległości 1,30 m od ul. S. Przepis § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wskazujący odległości ścian i połaci dachowych z otworami, posługuje się pojęciem odległości od sąsiedniej działki budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ulicy S. nie można zatem traktować, jako działki budowlanej w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd wskazał, że wobec przedstawionej argumentacji pozostała zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. K. D. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie uzasadnienia wyroku i zasądzonych kosztów postępowania, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tzn. na nie stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji PINB w K., znak: (...), z dnia (...) marca 2009 r. pomimo wyraźnego żądania stwierdzenia nieważności tego orzeczenia i istnieniu ewidentnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, 2) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 153 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji dlaczego nie stwierdził nieważności ww. decyzji PINB w K. pomimo wyraźnego żądania stwierdzenia nieważności tego orzeczenia i istnieniu ewidentnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, oraz niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji dlaczego zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji dlaczego nie zasądził wszystkich żądanych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji winien w całości stwierdzić nieważność decyzji PINB w K. Sąd ten ponadto nie wyjaśnił dlaczego nie stwierdził nieważności tej decyzji pomimo wyraźnego żądania w skardze i dlaczego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że Sąd I instancji zasądzając koszty na rzecz skarżącego nie objął całej kwoty przez niego żądanej, a uwzględniając tylko część żądanych kosztów nie oddalił pozostałej reszty. Sąd nie wyjaśnił również dlaczego zasądził koszty w przyjętej wysokości. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Została ona oparta na podstawie z art. 174 pkt.2 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona, poza wskazaniem takich przepisów, spośród regulujących postępowanie sądowo administracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym skarżony akt administracyjny został wydany, miała obowiązek wykazania, że naruszenie (naruszenia) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – treść wyroku; wywieść, że gdyby prawo nie zostało naruszone wyrok, co do istoty, byłby odmienny od skarżonego. Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nie stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności decyzji PINB w K., znak: (...), z dnia (...) marca 2009 r. pomimo wyraźnego żądania stwierdzenia nieważności tego orzeczenia i istnieniu ewidentnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony do Sądu akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) maja 2009r., którą WINB stwierdził nieważność w części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) marca 2009r. Decyzje te zapadły w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącego. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji, uwzględniając skargę K. D., uchylił decyzje organów obu instancji wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę przy rozpoznawaniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z (...) maja 2009r. faktu, że usytuowanie dwóch z sześciu okien, co do których nakazano rozbiórkę nie narusza przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd nie zakwestionował przy tym faktu, że usytuowanie pozostałych okien przepis ten narusza. Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Sąd nie miał więc podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 ust. 2 przy rozpoznawaniu skierowanej do niego skargi. W skardze kasacyjnej nie podniesiono natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. Również zarzut dotyczący braku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze nie stanowi uchybienia tego rodzaju, iż miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu Sąd ten nie ma obowiązku odnosić się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślenia przy tym wymaga, że zaskarżone decyzje wydane były w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym i przedmiotem badania mogło być jedynie ustalenie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, zawarł wszystkie wymienione elementy w treści zaskarżonego uzasadnienia. W związku z tym zarzut powyższy nie mógł być w tej sprawie uwzględniony. Także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie przez sąd I instancji dlaczego nie zasądził na rzecz skarżącego wszystkich żądanych kosztów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. III wyroku zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a Ustawową podstawę orzeczenia o kosztach stanowił więc w sprawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie natomiast do art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w tym zakresie podstawy prawnej orzeczenia (ograniczono się do jej powołania), jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd zasądził bowiem od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłową kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania. Mając powyższe na uwadze, z powodu niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku