II SA/Lu 400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009r. sprawy ze skargi B. O. oraz kuratorów spadku – K. P. (po zmarłym skarżącym B. J. T.) i A. M. (po zmarłym J. S. T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę. We wniosku z dnia 11 czerwca 2001 r. J. i B. T. domagali się zmiany w trybie art. 154 kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 12 lipca [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste E. i J. B. działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 6630 m2, położonej w N. przy ulicy A. L. "przez stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na interes społeczny i słuszny interes strony". Część tej nieruchomości, o powierzchni 5076 m2 została nabyta przez Wytwórnię Sprzętu Komunikacyjnego D. Ś. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...} na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od J. S. T., B. J. T. i J. O. pod budowę prewentorium dla pracowników tego przedsiębiorstwa. W 1978 r. zmieniono lokalizację prewentorium, a zakupiony teren zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta przeznaczono na zieleń. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] wspomniany organ wygasił użytkowanie przez Wytwórnię terenu o powierzchni 12 514 m2, a następnie decyzją z dnia [...] oddał część tej nieruchomości o powierzchni 6630m2 oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako działka nr [...] w użytkowanie wieczyste E. i J. B. W dniu 26 września 1985 r. zawarto umowę użytkowania wieczystego, a prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...], a wyrokiem z dnia 24 października 1995 r. sygn. akt SA/Lu 68/95 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę J. i B. T. na tę decyzję. Domagając się zmiany decyzji Kolegium z dnia [...] J. i B. T. podnieśli, że organ ten nie rozważył interesu społecznego i ich słusznego interesu. Podkreślono, że co prawda działka [...] w dacie [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod zieleń miejską, a więc na cel użyteczności publicznej, ale w ich mniemaniu cel ten mogły realizować tylko osoby uprawnione do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Osoby prywatne nie mogły składać takich wniosków, a zatem nie mogły realizować wspomnianego celu. Oddanie gruntu przeznaczonego pod użyteczność publiczną osobom prywatnym naruszało w przekonaniu wnioskodawców interes społeczny, gdyż organy uprawnione do realizacji celu użyteczności publicznej po odstąpieniu terenu osobie prywatnej nie mogą już wspomnianego celu realizować. W ocenie wnioskodawców Naczelnik Miasta i Gminy wiedział, że nieruchomość powinna zostać im zwrócona i aby temu zapobiec oddał ją w użytkowanie wieczyste, co uznano za manipulację prawną zmierzającą do wzbogacenia tych, z którymi organ był związany. Tym samym pominięto ich słuszny interes ujawniający się w możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zmiany w trybie art. 154 § 1 kpa swojej decyzji z dnia [...]. Podkreślono, że przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest dalsze postępowanie zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, ale jej zmiana lub uchylenie. Zauważono, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Uchylenie i zmiana decyzji z dnia [...] prowadziłaby do zmiany decyzji, w której strona nabyła prawo. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]. Podzielając wcześniejsze argumenty organ zauważył, że w chwili wydania decyzji o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste jej właścicielem był Skarb Państwa. Nie toczyło się także żadne postępowanie o zwrot tej nieruchomości, gdyż wniosek taki został złożony dopiero w 1988 roku. Ponadto oddanie działki przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń publiczną w celu realizacji ciągów spacerowo – pieszych oraz otwartej galerii rzeźby nie koliduje z funkcją terenu przewidzianą w tym planie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. T., B. T. i B. O. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie art. 154 kpa przez jego niezastosowanie, mimo, że decyzja z dnia [...] nie nadawała żadnych praw E. i J. B., a tylko umożliwiała im uzyskanie takich praw, naruszenie art. 7 i 77 kpa przez nie rozważenie interesu społecznego i interesu strony, gdyż zadysponowano terenem przeznaczonym na cele publiczne na rzecz osób prywatnych, przez co uniemożliwiono zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja z dnia [...] była taką, która nie powodowała nabycia prawa, albowiem jej skutkiem nie musiało być zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a tylko taka czynność i wpis w księdze wieczystej prowadziły do powstania tego prawa. Według skarżących możliwość zawarcia umowy nie była prawem, gdyż strony bez żadnych konsekwencji do aktu mogły nie przystąpić. W ocenie skarżących nie określono także, kiedy wspomniana decyzja została doręczona stronom. Ma to znaczenie z tego powodu, że z dniem 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu, która nie przewidywała decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jeśli zatem doręczenie nastąpiło po 1 sierpnia 1985r., to decyzja ta nie nadawała żadnych praw. W ocenie skarżących Kolegium nie zbadało także, czy decyzja z dnia [...] jest zgodna z interesem społecznym i ich słusznym interesem. W tym zakresie powtórzono argumentację przedstawioną we wniosku o zmianę decyzji Kolegium, podnosząc, że oddanie nieruchomości przeznaczonej na realizację celu społecznego osobom prywatnym godziło w interes społeczny, gdyż praktycznie uniemożliwiono w ten sposób realizacje tego celu. Ponadto realizacja celów użyteczności publicznej dopuszczalna jest tylko przez gminę, a nie przez osoby fizyczne. Zauważono także, że skoro nieruchomość wywłaszczona była na cel inny niż określony w wywłaszczeniu, to były właściciel ma prawo ją odzyskać. Aby jednak mógł skorzystać z tego uprawnienia, powinien zostać o tym powiadomiony. Skarżący jednak o takim uprawnieniu powiadomieni nie zostali, nie doręczono im także decyzji z dnia [...]. Zdaniem skarżących działanie takie było celowe i umożliwiło oddanie wywłaszczonej nieruchomości osobom powiązanym z Naczelnikiem Miasta i Gminy Skarżący podkreślili, że otrzymane przez nich odszkodowanie za nieruchomość odbiegało od rzeczywistej wartości nieruchomości, a ich słuszny interes polega na zwrocie tego co otrzymali i otrzymanie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący podnieśli także, powołując się na orzecznictwo sądwoadministracyjne, że na przeszkodzie do zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może stać fakt, iż była ona przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Podkreślić należy przede wszystkim, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa jest wyłącznie ustalenie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony jako przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2007 r. (I OSK 1531/06 LEX nr 418289) nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie art. 154 kpa jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Oznacza to, że jakkolwiek nie jest możliwe ponowne merytoryczne badanie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, to możliwe jest zastosowanie do takich decyzji trybu określonego w art. 154 kpa, o ile oczywiście zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Wspomniana specyfika omawianego trybu pozwala stwierdzić, że ma on zastosowanie także do decyzji, które były podjęte w trybach nadzwyczajnych, o ile również spełnione są przesłanki braku nabycia prawa z decyzji oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W wyroku z dnia 27 maja 2003r. (IV SA 3205/01) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie praw użyte w art. 154 § 1 kpa należy rozumieć szeroko i przyjął, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005r. (OSK 1188/04 Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej o jakim stanowi art. 154 § 1 kpa należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że w sytuacji, gdy orzeczenie Kolegium odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której przekazano nieruchomość w użytkowanie wieczyste i która to decyzja stanowiła następnie podstawę zawarcia umowy użytkowania wieczystego nie można uznać, iż na mocy tego orzeczenia żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 kpa. W sprawie dotyczącej przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste interes prawny (art. 28 KPA) ma bowiem nie tylko podmiot, którego wywłaszczono, ale także podmiot z którym zawarto umowę użytkowania wieczystego. Odmowa stwierdzenia nieważności powyższej decyzji daje bowiem użytkownikom wieczystym przeświadczenie, że tryb nabycia prawa był prawidłowy. Nie można zatem z tych względów zastosować w sprawie trybu przewidzianego w art. 154 § 1 kpa, lecz właściwy do rozpoznania żądania skarżącego jest tryb określony w art. 155 kpa. Słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny ( wyrok z dnia 2 kwietnia 2003 r. II SA 2988/01 Legalis, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. VII SA/Wa 597/07 Legalis ), że w przypadku, gdy w postępowaniu występują strony o sprzecznych interesach, a tak jest w tym przypadku, nie ma podstawy do zastosowania art. 154 KPA, bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji odmownej dla innej strony tego samego postępowania. Podnieść należy również, że przepisy art. 154 kpa mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. III SA 642/95 - publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. III SA 1214/95 - niepubl.; wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 - OSNP 1999 nr 20 poz. 637, wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 - niepubl.; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - niepubl.). Jest oczywiste, że w takiej kategorii nie można rozpatrywać decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie bowiem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, z zastrzeżeniem § 2 i art. 158 § 2 kpa, obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie założenia skarżącego dotyczącego dopuszczalności zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] prowadziłoby do wniosku o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc na podstawie innych przesłanek, niż enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji decyzja taka byłaby sprzeczna z prawem, co stanowiłoby przekreślenie istoty postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 kpa. Poza tym jak już wspomniano, w tym postępowaniu nie jest możliwe ponowne merytoryczne badanie sprawy, ale jedynie zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w oparciu o przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z tych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) skargę należało oddalić.