II OSK 792/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1763/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1763/09, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Chorzowie, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chorzowie, na podstawie art. 155 k.p.a., działając na wniosek inwestora A. K. zmienił własną decyzję pozwolenia na użytkowanie salonu samochodowego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., w ten sposób, że usunął z tej decyzji warunek nakazujący wykonanie podwyższenia ekranów akustycznych do poziomu równego z poziomem ekranów przy Drogowej Trasie Średnicowej, w terminie do dnia 30 września 2006 r. W ocenie organu w sprawie zaszły wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a., a przedmiotowa inwestycja nie pogorszyła, a nawet lokalnie spowodowała poprawę istniejącego klimatu akustycznego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie z dnia [...] marca 2008 r. ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Chorzowie, pominiętej w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie, a którą należało uznać za stronę postępowania. W tym przypadku dobrem chronionym jest środowisko, czyli interes społeczny, a obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, o czym stanowi art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2008 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora A. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w dniu 18 listopada 2008 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 80, poz. 718), która ograniczyła krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do osoby inwestora (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). W tej sytuacji organ wojewódzki winien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Chorzowie. Wprawdzie proceduralną podstawą decyzji kwestionowanej był art. 155 k.p.a., jednak przedmiotem postępowania jest pozwolenie na użytkowanie i wobec decyzji zmieniającej ma także zastosowanie ust. 7 art. 59 Prawa budowlanego. Uznając więc, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. może być jedynie inwestor, organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Skargę na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Chorzowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc, że organ niezasadnie zakwestionował legitymację Spółdzielni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i 157 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym, jednakże nie przeprowadził w okolicznościach sprawy analizy stanu faktycznego i prawnego, z której wynikałoby, że składająca wniosek o stwierdzenie nieważności Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Chorzowie nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor nie może być mechanicznie przeniesiony na postępowanie o stwierdzenie nieważności. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w którym przymiot strony powinien być badany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badał przymiotu strony Spółdzielni w aspekcie art. 28 k.p.a., przyjmując, że w postępowaniu ma bezpośrednie zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto należy mieć na względzie, że w postępowaniu nadzwyczajnym podlegała kontroli decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, lecz nie zawsze z udziałem tych samych stron postępowania. Organ administracji w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, winien każdorazowo, w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego ocenić jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99). Podobnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i w postępowaniu zwykłym tożsamość stron nie zawsze jest regułą. Już chociażby z tej przyczyny, że organ I instancji uznał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Chorzowie za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności organ odwoławczy winien się odnieść do interesu prawnego składającej wniosek o stwierdzenie nieważności w aspekcie przepisów prawa materialnego przez ten organ przywołanych, tj. ustawy - Prawo o ochronie środowiska. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powinien więc wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jego uprawnienia. Skarżąca, na wezwanie organu, wskazała w piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r., że interes prawny po jej stronie wynika z art. 112 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) i polega na prawie Spółdzielni do tego, by na terenie należących do niej nieruchomości (usytuowanych w zasięgu oddziaływania inwestycji) nie był przekraczany poziom hałasu. Wskazała ponadto, że uprawnienie do wdrożenia postępowania o stwierdzenie nieważności (a więc i interes prawny) wywodzi też z treści art. 140 ust. 1 w/w ustawy. Upatrywanie przez organ odwoławczy interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nadzwyczajnym jedynie w przepisach Prawa budowlanego i nie odniesienie się do stanowiska skarżącej, które znalazło uznanie organu I instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wyłącznie inwestor, lecz każda osoba spełniająca przesłanki wynikające żart. 28 k.p.a. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w art. 1 pkt. 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego przepisu ust. 7 w następującym brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana powyższa weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., przy czym art. 7 ust. 1 powyższej nowelizacji (przepis intertemporalny) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższy przepis w związku z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. odnosi się do wszystkich spraw nowych, wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r., to jest po dniu wejścia w życie nowelizacji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym i w tym postępowaniu krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony powinien być badany na nowo. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie złożony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Chorzowie nosi datę 17 listopada 2008 r. czyli datę po wejściu w życie omawianej nowelizacji, wprowadzającej do porządku prawnego art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony powinien być badany na nowo i powinien zostać ustalony w oparciu o ten właśnie przepis. Pogląd powyższy jest całkowicie zbieżny ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w wyroku z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 202/04, w którym Sąd ten uznał, że "postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny wszczyna w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania przez organ nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją jest właściwe dla tej nowej sprawy ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą swój interes prawny wynikający z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa administracyjnego, materialnego. W odniesieniu do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wszczętego po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718 z 2003 r.) - normą prawa materialnego, z którego można wywodzić swój interes prawny do bycia stroną tego postępowania jest przepis art. 59 ust. 7 tej ustawy". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 128/09 wyraził pogląd całkowicie zgodny z zaprezentowanym organ. Naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a polegało na tym, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie z dnia [...] marca 2008 r., na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Chorzowie, która nie posiadała przymiotu strony. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotne w sprawie jest również i to, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jak i cała regulacja Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w art. 1 pkt. 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego przepisu ust. 7 w następującym brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana powyższa weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., przy czym art. 7 ust. 1 powyższej nowelizacji (przepis intertemporalny) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższy przepis w związku z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. odnosi się do wszystkich spraw nowych, wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r., to jest po dniu wejścia w życie nowelizacji. Art. 59 stanowi o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie zaś w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Sformułowanie "w sprawie pozwolenia na użytkowanie" nie jest tożsame z pojęciem "w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie", co oznacza, że każde postępowanie administracyjne, to jest zarówno zwykłe jak i nadzwyczajne, jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem zwykłym, jednak przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza w żadnej mierze jego zastosowania wyłącznie do postępowania zwykłego. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Chorzowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny bada skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów. Jeśli zatem w skardze kasacyjnej podniesiony jest tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, to związanie zarzutami skargi kasacyjnej wyraża się również w tym, że NSA ma obowiązek traktować wynikające z wyroku sądu I instancji ustalenia faktyczne, których dokonano w decyzji ostatecznej, za bezsporne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie ponieważ skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi Sądu I instancji wyłącznie naruszenie prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest chybiony. Istota zaistniałego w niej sporu materialnoprawnego sprowadza się do oceny, czy skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Chorzowie posiadała przymiot strony w postępowaniu wszczętym przez organ I instancji z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 155 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany, na tej podstawie prawnej, decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wprawdzie przyznać trzeba rację skarżącemu kasacyjnie, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt. 49 wprowadzono zmianę (obowiązującą od 11 lipca 2003 r.) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 ustępu 7, jednakże autor skargi kasacyjnej co najmniej dwukrotnie błędnie cytuje w jej uzasadnieniu treść tego przepisu, podając, że "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". a w konsekwencji prowadzi rozważania wskazując na istotną – w jego ocenie - różnicę miedzy sformułowaniem: "w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie" a sformułowaniem: "w sprawie pozwolenia na użytkowanie", by w końcu przytoczyć treść przepisu zgodną z jego ustawowym brzmieniem. Zgodnie zatem z dodanym przepisem: "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor", jednakże zmiana ta, jak trafnie przyjął to i uargumentował Sąd I instancji, nie oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które zostało wszczęte w niniejszej sprawie, skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa nie może zostać uznana za stronę na podstawie art. 28 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.01.1994 r. sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32 i z dnia 1.12.1999 r. sygn. IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że co do zasady nie zawsze musi zachodzić tożsamość podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, aczkolwiek na ogół przedmiot decyzji pierwotnej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego jak i prowadzonego w trybie nieważnościowym. Z powyższego wynika, że co do zasady, decyzja wydana w sprawie pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na treść art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, determinowała będzie tożsamość strony w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, co jednak nie wyklucza w pewnych stanach faktycznych i prawnych odstępstwa od tej zasady. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, że jest poza sporem, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Chorzowie nie była inwestorem, jak również nie była stroną i nie brała w związku z tym udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie z dnia [...] czerwca 2006 r. udzielającą inwestorowi A. K. pozwolenia na użytkowanie salonu samochodowego i portierni oraz zawierającą nakaz wykonania robót w postaci podwyższenia ekranów akustycznych w terminie do 30 września 2006 r. Nie ulega też wątpliwości, że Spółdzielnia Mieszkaniowa " [...]" w Chorzowie nie składała wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., a wniosek taki złożyła dopiero w stosunku do kolejnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie. Organ ten mianowicie na wniosek inwestora zmienił decyzją z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję własną z dnia [...] czerwca 2006 r. w ten sposób, że usunął z niej warunek nakazujący inwestorowi podwyższenie ekranów akustycznych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor stoi na stanowisku, że z mocy art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane wyłącznie tylko inwestorowi przysługuje przymiot strony zarówno w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jak i w postępowaniu w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem oba te postępowania traktuje jako postępowania " w sprawie pozwolenia na użytkowanie". Wynika z tego, że wnoszący skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzega wyżej przedstawionej różnicy co do przedmiotu wniosku skarżącej jego decyzję Spółdzielni Mieszkaniowej, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I Instancji. W pełni zasadne jest przy tym stanowisko WSA w Warszawie, że "Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor nie może być mechanicznie przeniesiony na postępowanie o stwierdzenie nieważności. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w którym przymiot strony powinien być badany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a.". Podzielając powyższe stanowisko, należy jeszcze raz zaakcentować, że przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym w niniejszej sprawie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma być decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie z dnia [...] marca 2008 r. wydana na podstawie art. 155 k.p.a., a zatem organy musiałyby ocenić czy – zgodnie z twierdzeniami wnioskodawcy - do wydania decyzji na podstawie art. 155 doszło z rażącym naruszeniem prawa, o ile uznałyby, że wnoszący jest stroną. Zważywszy na to, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego odnosi się do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie odnosi się do wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a. , rodzi to określone konsekwencje w zakresie ustalania kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 155 k.p.a., co trafnie dostrzegł i uzasadnił Sąd I instancji. Dlatego na gruncie niniejszej sprawy przywołany w skardze kasacyjnej, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 128/09, jako wydany w odniesieniu do innego stanu faktycznego, nie może być uznany za mający bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie przykład wykładni art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo przypomnieć wypada, że w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie mogą być zmieniane decyzje ostateczne w dowolny sposób, w szczególności nie jest możliwe dokonanie na tej podstawie istotnych zmian w decyzji. W analizowanym przypadku doszło zaś do takiej zmiany decyzji ostatecznej w zakresie ochrony przed hałasem, w kontekście której powinna była być dokonana ocena interesu prawnego Skarżącej Spółdzielni, która wskazała przepis prawa materialnego, z którego wywodziła swój interes prawny wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i umarzającego postępowanie tego organu uchylił się od rozpatrzenia interesu prawnego Spółdzielni w kontekście art. 112 i następnych oraz art. 140 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i jej wyjaśnień, że jest właścicielem lokali położonych w zasięgu oddziaływania skutków usunięcia i przesunięcia ekranów akustycznych oraz braku ich podwyższenia, a zatem zasadnie w tych okolicznościach Sąd I instancji zaniechanie to ocenił jako naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 k.p.a. mogące mieć wpływ na zgodne z prawem ustalenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony i legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o zmianie decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych względów wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie należało skargę tę oddalić na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., skoro skarżąca Spółdzielnia, której pełnomocnik nie uczestniczył w rozprawie przed NSA, nie złożyła sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. IIOSK 859/07 LEX nr 484868).