VII SA/Wa 1596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. R. i R. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1596/09 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2009r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku R. i J . R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [..], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowy pozwolenia na budowę "dla odcinka autostrady A4 — odcinek od węzła S. do węzła W., od km 315+700 do km 325+232,8". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 587/08, uchylił decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2008r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GINB z dnia [...] października 2007r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. i J. R. z dnia [...] grudnia 2004 r., w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r., GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ponownej analizie akt GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156§1 kpa. Z akt sprawy wynika, że inwestor, złożył wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 11 lipca 2001 r. w terminie ważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa dnia [...]czerwca 1998 r., o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej oraz decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., jest zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...]czerwca 1998 r., o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A4, w obrębie województwa [...], od węzła "S." w G. (km 315+700,00) do węzła "B." w C. (km 331+470,00) i decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Przebudowa ul. L.w Z." polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4. Wobec powyższego, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego w razie wypełnienia dyspozycji określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 przywołanej ustawy, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie GINB, weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...], została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Podnoszony przez skarżących zarzut, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działki nr ew. [...], jest bezzasadny. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość o nr ew. [...], obr. M., miasto Z., stanowiąca własność Gminy Miasta Z. została podzielona, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2000r. W wyniku podziału powstały działki o nr ew. [...] i [...] obr. M. miasto Z., których współużytkownikami wieczystymi są R. i J. R.. Jak wynika z uzasadnienia w/w decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2000r. teren objęty podziałem przeznaczony jest pod budowę autostrady. Na mocy umowy z dnia 10 stycznia 2001 r., zawartej pomiędzy Zarządem Miasta Z., a Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w G ., działka o nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta Z., została użyczona na cele związane z budową autostrady A4. Jakkolwiek w/w umowa zawarta została w sytuacji gdy działka uległa uprzednio podziałowi, to jednak, z uwagi na to, że podział nie wpłynął na zmianę stanu własności — w ocenie GINB — inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ podniósł, że w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r., R. i J. R. nie posiadali żadnego tytułu prawnego do działki nr ew. 2[...] obr. M., miasto Z.. Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu budowlanego, w części dotyczącej przebudowy ul. L., z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] czerwca 1998 r., o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej, organ wskazał, że na powyższe zamierzenie budowlane inwestor uzyskał odrębną decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych — Odział Południowy w K. pozwolenia na przebudowę ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 odcinek "węzeł S. — węzeł W." wraz z przebudową i budową sieci i urządzeń uzbrojenia terenu. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4. Z akt sprawy wynika, że ulica L. w Z., w dniu wydania weryfikowanej decyzji, stanowiła fragment ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] i jej przebudowa nastąpiła na podstawie w/w decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 r. Objęcie przebudowy ul. L. decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 r., a budowy autostrady A-4 decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. jest zgodne z zasadą ekonomiki procesowej, obligującą organ do załatwienia sprawy możliwie najprostszymi środkami. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 r, została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero decyzją GINB z dnia [...] lipca 2008r, Ustosunkowując się do zarzutu przesunięcia powyższej inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].10.2001r., stanowiącej przebudowę ulicy L.j, w kierunku południowo-wschodnim o 30 m, organ wskazał, że jak wynika z pisma inwestora z dnia 28 grudnia 2004 r., powyższe rozwiązanie "pozwoliło uniknąć wyburzenia budynków, budowy muru oporowego oraz umożliwiło dojazd do osiedla mieszkaniowego". Tym samym zaproponowane przez inwestora rozwiązanie uwzględniało interes społeczny oraz słuszny interes stron, w tym skarżących. Ponadto pozwoliło na uniknięcie zapłaty przez Skarb Państwa odszkodowań spowodowanych ewentualnymi roszczeniami osób, których prawa, na skutek zrealizowania inwestycji, zostałyby naruszone. Reasumując - GINB stwierdził, że weryfikowana decyzja Wojewody[...] z dnia [...] października 2001 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. W szczególności decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie zostało wykazane jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego. R. i J. R. złożyli skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w tej decyzji nie pokrywał się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady; 2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu jej niewykonalności; 3. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu i w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż inwestor nie udokumentował dysponowania nieruchomością objętą realizacją inwestycji na cele budowlane. W obszernym uzasadnieniu skargi R. i J. R. podkreślili, powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, że treść pozwolenia na budowę autostrady jest determinowana przez treść decyzji lokalizacyjnej, a więc musi obejmować taki sam obszar jak decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Z dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia [..].10.2001r. wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę autostrady dotyczy wyłącznie działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...]. Nie dotyczy natomiast części działki nr [...] znajdującej się w obrębie linii rozgraniczających teren zawartych w decyzji lokalizacyjnej tj. nowoutworzonej działki nr [...]. Powyższe w ocenie skarżących stanowi o rażącym naruszeniu art.34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt. 2 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym albowiem wykładnia tych przepisów w zakresie wymogu zgodności pozwolenia na budowę z decyzją lokalizacyjną nie budzi wątpliwości. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych skarżący wskazali, że wobec treści tego przepisu jeśli dany obszar objęty jest decyzją lokalizacyjną to niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Z chwilą wejścia w życie decyzji o lokalizacji autostrady traci więc moc obowiązującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a także organy nie mogą wydawać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Innymi słowy oznacza to, że na terenach objętych decyzją lokalizacyjną nie mogą być ustalone w drodze decyzji jakiekolwiek warunki zabudowy a miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo podnieśli, że z map stanowiących załącznik do decyzji z dnia [...].07.2000r. oraz z dnia [...].01.1998r. wynika, że obszar objęty tymi decyzjami częściowo się ze sobą pokrywa. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...].10.2001 r. jest faktycznie niewykonalna a niewykonalność ta ma charakter trwały, gdyż jej wykonanie nie mogło doprowadzić do właściwej pod względem technicznym realizacji budowli drogowej bez konieczności wykonania dodatkowych robót nie objętych tą decyzją. Dodatkowe roboty zostały objęte decyzją z dnia [...].10.2001 r. W związku z tym kontrolowana decyzja z dnia [...].10.2001 r. jako niewykonalna w dniu jej wydania powinna zostać unieważniona na podstawie art. 156§1 pkt. 5 kpa. Dalej - uzasadniając zarzut niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością, której współużytkownikami wieczystymi są skarżący, a która objęta została pozwoleniem na budowę autostrady skarżący zakwestionowali skuteczność umowy użyczenia z dnia 10 stycznia 2000r. która miała wskazywać na posiadanie prawa do dysponowania gruntem wobec jej zawarcia bez zgody użytkownika wieczystego. Zauważyli również, że umowa użyczenia obejmowała wyłącznie część działki nr [...] tj. działkę nr [...] natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowlę dotyczyła działki nr [...]. W konsekwencji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a w zw. z tym Wojewoda [...]wydając na jego rzecz pozwolenie na budowę naruszył art. 33 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 3 pkt. 11 prawa budowlanego. W konkluzji skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...].04.2009r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na ich rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 30.04.2009r. jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005r. w sprawie VII SA/Wa 1070/05 oraz z dnia 23 lipca 2008r. w sprawie VII SA/Wa 587/08 uchylał kontrolowane wówczas decyzje. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zasada ta nie ma zastosowania. Przedmiotem kontroli Sądu w w/w sprawach były bowiem decyzje odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec przyjęcia, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotem zaś niniejszej sprawy jest decyzja, którą organ merytorycznie ocenił czy kontrolowana przez niego decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10.2001 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Jednocześnie organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].04.2009r. wskazał, że skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Tym samym - organ wykonał wskazania zawarte w wyroku z dnia 15.12.2005r. oraz z dnia 23.07.2008r. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu wiedzenia jej zgodności z prawem, tj. z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem przepisów art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak - należy jedynie przypomnieć, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności 7 decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r., IVSA 3763\03 Lex 156952). Podkreśla się przy tym, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 kpa, zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej -uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [..].10.2001 r. były art. 28, 33 ust. 1 34 ust. 4 i 36 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem ust. 4 art. 32 tego prawa obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia[...].10. 2001r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem zatem organu architektoniczno budowlanego prowadzącego postępowanie nieważnościowe było wyjaśnienie czy przesłanki te zostały spełnione a jeśli nie czy to ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażący. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dostrzegł tego rodzaju wad kontrolowanej decyzji. Tymczasem - w ocenie Sądu - sprawa w tym zakresie nie została należycie wyjaśniona co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. I tak - z projektu budowlanego autostrady wynika, że ma ona być zlokalizowana m.in. na działce o nr ew. [...]. Działka ta - co nie jest sporne w niniejszej sprawie zostawała utworzona w wyniku podziału działki o nr [...] na dwie działki o nr [...] oraz nr [...] (decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].09.2000r.). A zatem organ architektoniczno - budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę winien był sprawdzić, czy podmiot wnioskujący o wydanie tegoż pozwolenia wykazał prawo do dysponowania tą nieruchomością (działką nr [...]). Organ twierdzi wprawdzie - w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że prawo to zostało należycie wykazane jednakże Sąd nie podzielił tego stanowiska. Należy wszak zwrócić uwagę, że w przekazanych Sądowi materiałach dotyczących prawa dysponowania gruntem (stanowiących załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę) znajduje się umowa użyczenia z dnia 10 stycznia 2000r. zawarta pomiędzy Miastem Z. a Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w G. Z umowy tej wynika, że właściciel ( miasto Z.) użyczyło inwestorowi m.in. cz. działki [...] określoną jako działka nr [...]. Brak jest natomiast w aktach dokumentu, który uzasadniałby twierdzenie, że została użyczona również działka nr [...] czyli działka, która została objęta inwestycją. Ta okoliczność winna być w pierwszej kolejności wyjaśniona przez organ prowadzący postępowanie w sprawie. W przypadku stwierdzenia, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania gruntem w tej części oczywistym będzie że decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), organ będzie natomiast zobligowany do oceny czy naruszenie to ma charakter rażący biorąc przy tym pod uwagę dokonaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa przedstawioną wyżej. Natomiast ani Sąd ani też wcześniej organ budowlany nie jest uprawniony do badania skuteczności ani tym więcej ważności umowy użyczenia z dnia 10.01.2000r. Nie odnosząc się zatem w żaden sposób do argumentów skarżącego w tej części podkreślić należy, że okoliczność ta może być badana jedynie przez sąd powszechny w drodze stosownego powództwa przed sądem cywilnym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze zważyć należy, że nie zostało również wyjaśnione w należyty sposób czy pozwolenie na budowę jest zgodne z poprzedzającą je decyzja lokalizacyjną. Z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji wynika wprawdzie, że taka zgodność występuje jednakże uzasadnienie nie pozwala na jednoznaczną ocenę prawdziwości tego twierdzenia. Należy wszak zwrócić uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym organ - jak wynika z uzasadnia decyzji - badał czy pozwolenie na budowę jest zgodne zarówno w decyzją lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 1998r. jak i z decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].07.2000r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. Przebudowa ul. L. w Z.". Jednocześnie organ odnosił się do decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...].10.2001 r. Bez wątpienia ta ostatnia decyzja w żaden sposób nie może być brana pod uwagę w niniejszej sprawie albowiem została wydana w dacie późniejszej niż pozwolenie na budowę. Natomiast szczegółowego wyjaśnienia wymaga zgodność pozwolenia na budowę z pozostałymi decyzjami. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że z treści pozwolenia na budowę wynika, że przed wydaniem tejże decyzji organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z "wymogami decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady". Powyższe wskazuje, że organ badający wniosek w trybie zwykłym brał pod uwagę jedynie decyzje z dnia [...].06.1998r. A zatem również w takim zakresie winien rozpoznawać sprawę organ prowadzący sprawę w trybie nieważnościowym. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do tego że inwestycja drogowa musi przebiegać dokładnie w tych samych granicach, które zostały określone przez decyzję lokalizacyjną. O ile nie budzi wątpliwości Sądu, że pozwolenie na budowę nie może określać szerzej granic inwestycji aniżeli czyniła to decyzja lokalizacyjna, o tyle należy stwierdzić, że nie wystąpi sprzeczność między decyzjami jeżeli pozwolenie na budowę będzie obejmowało mniejszy obszar niż decyzja lokalizacyjna. Stanowisko to organ również zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przy ocenie wskazanych okoliczności. Natomiast Sąd nie może w niniejszym postępowaniu w żaden sposób odnieść się do zarzutów dotyczących legalności decyzji z [...].07.2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie ul L. w Z . Winny być one przedmiotem oceny w innym postępowaniu -np. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, że organy budowlane nie są właściwe rzeczowo do kontroli tej decyzji. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych wyżej, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarówno decyzje tę jak i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...].04.2009r. jako dotkniętą tymi samymi wadami należy wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Wyjaśni zatem czy w dacie wydawania decyzji inwestor wykazał prawo do dysponowania działką nr [...] oraz czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o lokalizacji autostrady z dnia [...].06.1998r. Następnie organ rozważy czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażący. Wyniki tych rozważań winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107§3 kpa. Dodatkowo w tym miejscu należy podkreślić, że Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutu trwałej niewykonalności decyzji z dnia [...].10.2001 r. co miałoby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności również w oparciu o art. 156§1 pkt. 5 kpa wobec braku jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. W konsekwencji zatem również w tym zakresie organ uzupełni swoją analizę. Z tych wszystkich względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.