VII SA/Wa 587/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. i J. R. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] czerwca 2005r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2005r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka autostrady [...] od węzła S. do węzła W. od 315 + 700 do km 325 + 232,8 z uwagi na to że wnioskodawcy R. i J. R. nie mają przymiotu strony w tej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem wydanym dnia 15 grudnia 2005r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1070/05 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2005r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2005r., uznając iż zapadły one z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 kpa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż dla oceny przymiotu strony wnioskujących koniecznym jest ustosunkowanie się organu do podniesionych przez nich zagadnień i dokonanie ustalenia: 1) czy część nieruchomości skarżących znajduje się na terenie autostrady i jej pasów drogowych, 2) czy przez działkę skarżących i budynek biegnie granica autostrady, 3) czy budynek skarżących w następstwie budowy autostrady został przeznaczony do rozbiórki, 4) czy korzystanie z nieruchomości skarżących od dnia w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna, podlega ograniczeniom określonym w ustawie o drogach publicznych, przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane. Powyższy wyrok był kontrolowany przez Naczelny Sad Administracyjny, który wyrokiem wydanym dnia 2 marca 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 347/06 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż organ winien odnieść się do konkretnych zarzutów skarżących i dokumentów na które wskazywali w swoich pismach. Organ winien: • zbadać istnienie bądź brak interesu prawnego użytkownika wieczystego działki nr [...] w dacie wydania decyzji Wojewody [...] o Nr [...] z dnia [...] października 2001r. skoro interes prawny skarżących jest pochodnym od interesu poprzedniego użytkownika wieczystego działki Spółki z o.o. "M.", • ustalić czy spółka brała udział jako strona w postępowaniu o wydanie kwestionowanej decyzji i jakie było jej stanowisko w sprawie, • wobec tego, że występuje rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym sprawy, a stanem prawnym (zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę część nieruchomości [...] powinna być zajęta pod budowę, a faktycznie tak się nie stało) ustalić jakie to może mieć konsekwencje w tej sprawie, • wyjaśnić jak to się stało, że działka nr [...] została objęta dwoma decyzjami o pozwoleniu na budowę (jak to twierdzą strony wnioskujący) decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001r. i decyzją Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] października 2001r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. i J. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001r. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr ew. [...] będąca w użytkowaniu małżonków R. zlokalizowana jest przy ul. [...] w Z., nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady. Przebudowa ulicy [...] na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] odcinkach "węzeł S. – węzeł W." objęta jest decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001r. zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą na budowę tej inwestycji, nie obejmuje jej natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001r. Organ ustalił również, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę autostrady poprzedni wieczysty użytkownik działki Spółka M. nie posiadał przymiotu strony. Nadto organ podał, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w sprawie z faktu, iż zgodnie z decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] z dnia [...] stycznia 1998r. zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r. działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających autostradę. Zdaniem organu decyzja lokalizacyjna ustanowiła obszar, w którym mają być wykonywane roboty budowlane ale żaden przepis nie nakazywał wydawania pozwolenia na budowę na cały obszar objęty decyzją lokalizacyjną. Wobec powyższych ustaleń zdaniem organu wnioskujący nie posiadają przymiotu strony koniecznego dla prawnie skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli R. i J. R.. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] stycznia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że działka będąca w użytkowaniu wnioskujących jest przy ul. [...], która to ulica nie jest częścią autostrady [...]. Kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie obejmuje przebudowy ul. [...] (przebudowa tej ulicy została wykonana w okresie od września 2003r. do sierpnia 2004r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001r. Organ wskazał, że działka nr ew. [...] będąca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców została decyzją Prezydenta Z. z dnia [...] września 2000r. podzielona na działki o nr [...] i [...], i pierwsza z tych działek pierwotnie przeznaczona była do zajęcia w związku z budową autostrady, lecz faktycznie nie została zajęta bowiem jej zajęcie nie było konieczne do realizacji inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli R. i J. R.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2007r. skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 kpa, art. 28 kpa, oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ nie wykonał wytycznych sądów administracyjnych, a w szczególności nie ustalił: 1) czy część nieruchomości skarżących znajduje się na terenie autostrady i jej pasów drogowych, 2) czy przez działkę skarżących i przez budynek biegnie granica autostrady, 3) czy budynek skarżących w następstwie budowy autostrady został przeznaczony do rozbiórki, 4) czy korzystanie z nieruchomości skarżących od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna, podlega ograniczeniom określonym w ustawie o drogach publicznych, przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane, 5) czy "M." sp. z o.o. miała interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2001r. Skarżący podnieśli, że część należącej do nich nieruchomości na mocy decyzji lokalizacyjnej została uznana za niezbędną dla realizacji budowy autostrady [...] i znalazła się (i nadal znajduje) w pasie drogowym autostrady w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę autostrady, która jest objęta wnioskiem została wydana w oparciu o decyzję lokalizacyjną i co wynika z jej treści jest zgodna z wymogami tej decyzji, co zdaniem skarżących znaczy, że dotyczy całego obszaru wydzielonego pod lokalizację autostrady w decyzji lokalizacyjnej. Skarżący podkreślili nadto, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor wskazał jako działkę na której zlokalizowana ma być inwestycja zabudowaną działką [...], która w chwili wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] była jedną z dwóch działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego decyzją Prezydenta Miasta Z.. Tak więc zdaniem skarżących tak z decyzji lokalizacyjnej jak i z decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wynika, że obszar inwestycji – budowa autostrady [...] – obejmuje teren działki [...]. Wynika to także z pisma Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 16 grudnia 2004r. zgodnie z którym "decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dwupoziomowego skrzyżowania autostrady [...] z ulicą [...] w Z. została wydana w tych samych liniach rozgraniczających co decyzja o lokalizacji autostrady [...]" co znaczy, że część działki o nr [...] objęta jest liniami rozgraniczającymi autostrady. Skarżący podnieśli również, że na tej działce znajduje się budynek należący do skarżących i obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Zdaniem skarżących organ nie ustalił również wbrew wytycznym, Sądu czy korzystanie z ich nieruchomości – od dnia w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna – podlega ograniczeniom określonym w ustawie o drogach publicznych (art. 21 ust 2, art. 38 ust 2, art. 39, art. 40, art. 42 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych). Przepisy te wyraźnie wskazują, że usytuowanie autostrady w granicach ustalonych decyzjami, w sposób bezpośredni wpływa na zakres praw i obowiązków skarżących, co z kolei przesądza, że mają oni interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001r. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący podali, że swój interes prawny do wystąpienia w rozpoznawanej sprawie wywodzą z art. 233 kc, art. 140 kc. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na względzie powyższe regulacje skargę należało uwzględnić. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] stycznia 2008r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2007r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001r. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę odcinka autostrady z uwagi na brak po stronie wnioskujących przymiotu strony uprawniającego do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Będące przedmiotem kontroli decyzje zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, spowodowanym uchyleniu wcześniej wydanego rozstrzygnięcia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2005r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1070/05. Skutki kasacyjnego orzeczenia Sądu były takie, że nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania uchylonych decyzji. Uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sądy nakazały organowi ponownie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem zarzutów skarżących i dokumentów na które wskazywali w swoich pismach, a następnie ustalenie: • część nieruchomości skarżących znajduje się na terenie autostrady i jej pasów drogowych • czy przez działkę skarżących i budynek biegnie granica autostrady • czy budynek skarżących w następstwie budowy autostrady został przeznaczony do rozbiórki • czy korzystanie z nieruchomości skarżących od dnia w którym decyzja |o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna, podlega ograniczeniom określonym w ustawie o drogach publicznych, przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie Prawo budowlane • czy i jakie konsekwencje w sprawie może mieć fakt, iż zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę autostrady część nieruchomości o nr [...] powinna być zajęta pod budowę tej inwestycji, a faktycznie tak się nie stało • wyjaśnić jak to się stało że działka [...] została objęta dwoma decyzjami o pozwoleniu na budowę (jak to twierdzą skarżący) decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001r. i decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001r. Rozważenie wszystkich tych okoliczności sprawy są zdaniem Sądu niezbędne dla prawidłowego ustalenia przymiotu strony i interesu prawnego skarżących na tle art. 28 kpa. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia – co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego oznacza, że zarówno organ administracji jak i Sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Obowiązek ten może zostać wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku – a żadna z tych okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał niezbędnych ustaleń, nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007r., co stanowi naruszenie postanowienia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Przy ponownym rozstrzygnięciu wniosku złożonego przez skarżących obowiązkiem organu będzie rozważenie zarzutów skarżących i dokumentów na które wskazywali w swoich pismach a przede wszystkim wyjaśnienie okoliczności wskazanych w/w wyrokach Sądów i dopiero na podstawie tych ustaleń rozważenie kwestii interesu prawnego i przymiotu strony skarżących. Mając na uwadze że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2007r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.