II SA/Wa 1229/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska WSA Janusz Walawski Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2005 r. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w S., działając na podstawie art. 91 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708) przyznał R. W. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia. Równoważnik ten przyznany został od dnia 1 stycznia 1998 r. W dniu [...] marca 2006 r. Komendant Miejski Policji w S. wydał, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 cyt. ustawy o Policji w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzję nr [...], mocą której stwierdził z dniem 31 grudnia 2005 r. wygaśnięcie powyżej opisanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 1998 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 1 pkt 1 powyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), co jest, w ocenie organu, równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w S. stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. jako bezprzedmiotowej. Pismem z dnia 9 marca 2009 r. R. W. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podano, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. pozbawiła wnioskodawcę praw nabytych i zadziałała wstecz. Ponadto wskazano, iż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1998 r. przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż nowa regulacja nie zawiera postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, co oznacza, że decyzje te będą nadal obowiązywać, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, w oparciu o którą zostały wydane. Wnioskodawca powołał się ponadto na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 957/07. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w B. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Komendanta Miejskiego Policji w S. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, iż R. W. jest emerytem policyjnym zwolnionym ze służby w dniu 31 lipca 1990 r. W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i uchylił § 8 oraz § 9 ust. 2, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ nie zgodził się z zarzutem, zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierał ogólną dyrektywę, w myśl której rozporządzenie to miało zastosowanie do wszystkich policyjnych emerytów i rencistów. Zdaniem organu, uchylenie tego przepisu wywołuje skutki nie tylko wobec tych, którzy staną się emerytami lub rencistami po 31 grudnia 2005 r., lecz także wobec wszystkich dotychczasowych policyjnych emerytów i rencistów. Organ podkreślił, iż nie wydaje się możliwa taka interpretacja przepisów, w świetle której uprawnienia przyznawane rozporządzeniem przysługują stronie dożywotnio. Organ wskazał ponadto, iż powoływanie się przez wnioskodawcę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, nie jest zasadne, gdyż "są to odrębne sprawy, a nie identyczne". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ponadto organ wskazał, iż w przypadkach, w których emeryci policyjni skarżyli decyzje cofające im uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zapadały prawomocne orzeczenia sądowe, w których nie kwestionowano podstaw prawnych tego rodzaju decyzji. Odnosząc się zaś do kwestii właściwości, Komendant Wojewódzki Policji w B. podkreślił, że zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzje w sprawach cofania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wydają w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych, organy policyjne właściwe ze względu na miejsce zamieszkania tychże emerytów (rencistów), a R. W. w dniu wydania decyzji mieszkał w S. Od decyzji tej odwołał się R. W. W odwołaniu powtórzono argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż przepisy rozporządzenia nowelizującego pozbawiły emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a więc spowodowały bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia. W ocenie organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedna z przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie, ponieważ za wygaśnięciem zaskarżonej decyzji przemawiał interes społeczny. Działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. W sytuacji zmiany stanu prawnego, jak podkreśla Komendant Główny Policji, polegającego na cofnięciu uprawnienia przysługującego do tej pory określonej kategorii podmiotów, organy orzekające obowiązane są, działając z urzędu, uchylać zapadłe w sprawach orzeczenia administracyjne na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem decyzje takie stały się bezprzedmiotowe, a stan ten powoduje naruszenie interesu społecznego. W konsekwencji nie można stwierdzić, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji przyznającej R. W. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemającą wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. W tym stanie rzeczy, decyzja z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu wypłacany corocznie, wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie mogło być przyczyną wygaśnięcia ww. decyzji z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], gdyż taka zmiana stanu prawnego nie mogła stanowić podstawy wygaśnięcia decyzji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, (Lex nr 44589), wskazując że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Wskazać ponadto należy, że uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Zatem, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jak już wyżej wskazano, żaden obowiązujący przepis nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnika za remont mieszkania. W przedmiotowej sytuacji o interesie strony nie może być oczywiście mowy. Organ administracji nie wykazał zaś, aby leżało to w interesie społecznym, co wymagałoby przecież uzasadnienia, że pozbawienie skarżącego przyznanego mu wcześniej jako emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnika za remont mieszkania leży w interesie społecznym. Taki interes nie może być uzasadniany ani wadliwością podstawy prawnej przewidującej takie uprawnienie, ani wadliwością decyzji przyznającej to uprawnienie, gdyż tego rodzaju przesłanki związane są z odrębną kategorią nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych jaką jest stwierdzanie nieważności decyzji, a nie ze stwierdzaniem wygaśnięcia takich decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, ONSA/WSA 2009/4/77. Reasumując, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro zatem kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., który to przepis statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a organy odmówiły stwierdzenia jej nieważności, to decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności takiej decyzji oraz utrzymana nią w mocy decyzja naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W literaturze przedmiotu podnosi się, iż sąd administracyjny, rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym – może poddać badaniu decyzję (lub decyzje) wydaną w postępowaniu zwykłym, choćby to była decyzja ostateczna, wydana bez wyczerpania toku instancji (tak: Tadeusz Woś w: "Postępowanie sądowoadminsitracyjne", pod red. T. Wosia, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 275). Zdaniem sądu rozpatrującego tę sprawę, kontrolą taką może zostać również objęta kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wydana w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. oraz stwierdził, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 i art. 16 § 1 k.p.a., nieważność decyzji z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Komendanta Miejskiego Policji w S., stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.