II SA/Łd 871/09

Dnia 11 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi S. I. i Z. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. I. i Z. I. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. LS Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia16 listopada 2007 roku w sprawie II SA/Łd 765/07 uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Decyzją organu I instancji przyznano S. I. i Z. I. odszkodowanie za szkody spowodowane budową magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K 15A oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania Gminę - Miasto B. Organ odmówił jednocześnie wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z pobudowaniem na nieruchomości skarżących linii wodnej i gazowej. Sąd wskazał, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma kwestia ustalenia podmiotu ewentualnie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości. Przepis art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że podmiotem zobligowanym do wypłaty odszkodowania jest "osoba lub jednostka organizacyjna, która uzyskała zezwolenie (...)". W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, iż inwestycja w postaci budowy magistrali ciepłowniczej została zrealizowana przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Bezsprzecznym jest również to, że podmiot ten już nie istnieje, zatem do wypłaty odszkodowania zobligowany powinien być jego następca prawny. Zdaniem Sądu, uznanie strony skarżącej za następcę prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich nie ma poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. W ocenie Sądu, organy administracji powinny przede wszystkim ustalić, jaki charakter miała działalność Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, w szczególności, czy podmiot ten występował jako inwestor bezpośredni, czy zastępczy. Następnie organ powinien ustalić, kto jest następcą prawnym tego podmiotu, przy czym organ powinien uwzględnić, iż przejęcie mienia nie jest jednoznaczne z przejęciem zobowiązań. Zgromadzone przez organy administracji dokumenty, w szczególności w postaci zarządzeń i uchwał terenowych organów administracji państwowej, miejscowych rad narodowych, dotyczą przede wszystkim Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. i Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych w B. Jedynie z treści pisma Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 28 listopada 1984 roku wynika, że zarządzeniem Wojewody [...] uchylone zostały podstawy prawne działania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. Organ zaniechał odnalezienia zarządzenia Wojewody [...], o którym mowa w tym piśmie. Do dokumentów, które mogą być przydatne do ustalenia następcy prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, można zaliczyć akty prawne powołujące do życia ten podmiot, np. statut, regulamin działania. Zdaniem składu orzekającego, dopiero zgromadzenie w sposób kompleksowy aktów prawnych dotyczących działania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich pozwoli ustalić charakter prawny działalności tego podmiotu i następcę prawnego, który przejął jego zobowiązania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 124, art. 128 ust. 4, art. 130, art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Starosta [...]: 1. ustalił wysokość odszkodowania za szkody spowodowane budową infrastruktury podziemnej w postaci magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K 15 A na kwotę 71.456,00 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. A 24, obręb [...] m B. oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. I. i Z. I., 2. zobowiązał Gminę Miasto - B do zapłaty ustalonego odszkodowania na rzecz wnioskodawców jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, 3. odmówił ustalenia odszkodowania za ograniczenie praw własności w związku z pobudowaniem na działce nr [...],obręb [...] m B. infrastruktury podziemnej – linii gazowej i wodnej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy B z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64) wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej w postaci magistrali ciepłowniczej wraz z komorą ciepłowniczą na działce nr [...] stanowiącej własność S. I. i Z. I. W latach 1977 – 1978 na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Dyrekcją Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w B. z Z. I. inwestor dokonywał wypłat odszkodowania za zniszczenia (roślinne i budowlane) powstałe na skutek budowy ciepłociągu. Organ ustalił również, że urządzenia powyższe trwale ograniczają korzystanie z nieruchomości oraz zmieniły dotychczasową funkcję nieruchomości z budowlanej na funkcję o mniejszej wartości rolnej lub przeznaczonej pod zieleń. Przyczyną jest istnienie obcego elementu w nieruchomości oraz możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii, a także zmiany funkcji gruntu z budowlanego na rolny lub z przeznaczeniem pod zieleń. W piśmie z dnia 22 kwietnia 1998r., [...] UM B. wyjaśnił, iż korzysta z prawa dostępu do urządzeń magistrali ciepłowniczej znajdującej się na w/w nieruchomości. Organ I instancji wskazał następnie na podstawie jakich dokumentów ustalił, iż następcą prawnym byłego inwestora Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jest Prezydent Miasta B. oraz powołał się na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191). Zauważył nadto, iż analiza dokumentów w sprawie wskazuje, iż nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii gazowej i wodnej, co uniemożliwia ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Roszczenie w tym zakresie wnioskodawcy mogą ewentualnie realizować na drodze postępowania sądowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miasto B wnosząc o uchylenie wskazanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie lub o zmianę decyzji poprzez zobowiązanie Skarbu Państwa – Starosty [...] do zapłaty ustalonego w decyzji odszkodowania na rzecz S. I. i Z. I. W uzasadnieniu Gmina wywodziła, iż w zaskarżonej decyzji Starosta powinien wskazać, czy roszczenia odszkodowawcze wnioskodawców nie zostały już w pełni zaspokojone, a sprawa zakończyła się w trybie przepisów wówczas obowiązującej ustawy. W dacie wydania decyzji oraz budowy sieci obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 35 ust. 3, art. 36). Strony nie dysponują dowodem złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Organ I instancji ustalając dodatkowe odszkodowanie powinien rozważyć, czy mimo ostatecznego załatwienia sprawy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów roszczenie obecnie zgłoszone jest zasadne, a dopiero ewentualnie wykazać, czy istnieją przesłanki do ustalenia dodatkowego odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Gmina zakwestionowała także prawidłowość zastosowania w/w ustawy w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co podniósł Wojewoda [...] w decyzji znak: [...]. Starosta [...] nie odniósł się do przesłanek zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do zdarzenia zaistniałego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odwołująca zarzuciła również, iż organ administracji winien odnieść się do kwestii przedawnienia roszczenia zgodnie z wytycznymi określonymi w wyroku WSA w Łodzi w dnia 16 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 765/07. Podniosła przy tym, że organ administracji przytaczając treść komentarza nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Strona zarzuciła ponadto, iż nie wyjaśniono w dalszym ciągu kwestii charakteru działalności Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, w szczególności, czy podmiot ten występował jako inwestor bezpośredni, czy zastępczy, jak również kto jest następcą prawnym tego podmiotu. Organ administracji ograniczył się w zasadzie do przytoczenia tytułów aktów prawnych, nie zajmując się w ogóle następstwem prawnych poszczególnych tworzonych i likwidowanych jednostek organizacyjnych. W szczególności nie można wywieść z decyzji, jakie konkretnie postanowienia tych aktów pozwalają na stwierdzenie takiego następstwa. Organ nie wyjaśnił, czy Dyrekcja była inwestorem, czy inwestorem zastępczym. Nadto Gmina B zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wskazując, iż organ I instancji nie doniósł się do zgłoszonych przez nią uwag i ograniczając się do stwierdzenia, ze wysokość szkody wyliczył biegły rzeczoznawca posiadający wiadomości specjalne. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, w jaki sposób rzeczoznawca wyliczył odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Stwierdził jednocześnie, że rozważania zawarte w operacie szacunkowym z dnia 20 lutego 2009r. dotyczące m.in. zmniejszenia się wartości nieruchomości z tytułu dokonywania napraw bądź konserwacji urządzeń są przedwczesne. Przytoczył treść § 43 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazał także, iż ustalenie takiego dodatkowego odszkodowania powinno wynikać z oceny poniesionych szkód wynikających z działalności określonego podmiotu, nie zaś z dawnych działań inwestora w związku z decyzją z dnia [...]. W związku z tym za ewentualne straty spowodowane konserwacją, czy naprawą urządzeń może być ustalone przez Starostę [...] na podstawie decyzji zezwalającej na założenie tych urządzeń. W badanej sprawie organ I instancji powinien rozważyć jedynie ustalenie odszkodowania z tytułu zmiany funkcji gruntu, zaś odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonywaniem na niej ewentualnych napraw staje się bezprzedmiotowe. Organ II instancji stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących kto stał się następcą prawnym zlikwidowanego Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych w B. i kto przejął jego zobowiązania. Wojewoda [...] stwierdził, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA. Nie ustalił, czy Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich była inwestorem bezpośrednim, czy zastępczym. Nie udowodniono, że Gmina B jest jej następcą prawnym. Zaniechał odnalezienia zarządzenia Wojewody [...], które uchylało podstawy prawne działania Dyrekcji, a także statutu oraz regulaminu działania, odnaleziono jedynie zarządzenie w sprawie jej utworzenia. Skoro po wydaniu decyzji z dnia [...] zostało ustalone odszkodowanie za straty wynikłe z przeprowadzonej inwestycji, za które wnioskodawcy otrzymali odszkodowanie a ustawa z dnia 12 marca 1958r. nie przewidywała ustalenia dodatkowego odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, to żądanie dodatkowego odszkodowania aktualnie nie ma racji bytu. Musiałaby zajść konieczność wejścia na teren nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za ewentualne straty spowodowane konserwacją czy naprawą urządzeń może być ustalone odszkodowanie na podstawie decyzji zezwalającej na założenie tych urządzeń, ponieważ odpowiednikiem art. 35 jest art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto organ I instancji winien ustalić, czy mimo ostatecznego załatwienia sprawy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów roszczenie obecnie zgłoszone jest zasadne oraz jednoznacznie ustalić następcę prawnego Dyrekcji Rozwoju Miast i Osiedli Wiejskich. Wojewoda [...] zakwestionował nadto dowody z dokumentów w postaci kserokopii znajdujących się w aktach sprawy, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 września 1999r. Na powyższą decyzję skargę do WSA w Łodzi złożyli S. I. i Z. I., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi II instancji, iż ten nie zgromadził żadnych nowych dokumentów oraz, że na podstawie tych samych dokumentów organ odwoławczy raz przyjmuje, że Prezydent Miasta B. jest następca prawnym inwestora, drugim zaś razem stwierdza, pomimo braku nowych dokumentów, iż nie da się potwierdzić następstwa. Skarżący szczegółowo opisali proces budowy linii ciepłowniczej. Wskazali, iż ich nieruchomość jeszcze w latach 80 była przeznaczona do wywłaszczenia, w związku z czym otrzymali jedynie odszkodowanie za naniesienia roślinne Złożyli do akt wniosek o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności skierowany do Urzędu Miasta w B. z grudnia 1996 roku. Opisali trwające do końca 2002 roku negocjacje, zakończone wystąpieniem o odszkodowanie w dniu 6.01.2003 roku. Skarżący sprostowali, że odszkodowanie wypłacono im w 1976 roku i obejmowało ono jedynie wartość zniszczonych naniesień. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczeń powołali się na fakt zmiany planu zagospodarowania z [...], z którego dopiero wynika, iż ich nie jest planowana rozbudowa ul. A, zatem ich nieruchomość nie zostanie wywłaszczona a dom przeznaczony do rozbiórki. Skarżący wyrazili również opinię, i według nich następca prawnym inwestora jest Urząd Miasta. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając w ramach tak zakreślonej kognicji sądu zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postępowanie administracyjne stwierdzić trzeba, iż skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 124 ust. 1, art. 128 w/w ustawy, w razie ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. linii ciepłowniczych właścicielowi przysługuje odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Sposób ustalenia wysokości odszkodowania określa art. 130 cytowanej ustawy. Natomiast po myśli przepisu art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż w sprawie, która była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał, że z uwagi na unormowania art. 124 i art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zalecił uzupełnienie materiału dowodowego o materiały dotyczące powołania i zamknięcia działalności Dyrekcji Rozwoju Miast i Osiedli Wiejskich w B., które pomogą w ustaleniu następstwa prawnego. Sąd wskazał również na konieczność ustalenia sposobu ustalenia szkody, rozważenia zarzutu przedawnienia roszczeń. Sąd przesądził również, iż organy prawidłowo odmówiły ustalenia odszkodowania za szkody związane z budową linii gazowej i wodnej. Materiał dowodowy zgromadzony w odniesieniu do tego wątku postępowania wskazuje, że w momencie realizacji inwestycji nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii gazowej i wodnej, co wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zarzucił organowi stopnia podstawowego niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 roku - nieustalenie następstwa prawnego inwestora ani też jego charakteru – czy był to inwestor zastępczy czy bezpośredni. Rzeczywiście w roku postępowania organ I instancji nie wyjaśnił charakteru działania inwestora budującego linię inwestującego - Dyrekcja Rozwoju Miast i Osiedli Wiejskich. Organ I instancji podjął także próby - lecz nieudane - pozyskania dokumentów, o których mowa w zaleceniach zawartych w powołanym wyroku WSA w Łodzi. Należy jednak podkreślić, że jeżeli organ odwoławczy uznał te działania za niewystarczające, mógł postępowanie w tym zakresie uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a., zalecenia sądu wiążą bowiem organ tak I jak i II instancji. Polemizując zaś z wnioskiem organu I instancji, iż to właśnie Gmina B jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania, winien uwzględnić również i tę okoliczność, że ten właśnie organ prowadził już negocjacje w latach 1997 - 2002 w sprawie wypłaty odszkodowania. Zarzut nieustosunkowania się organu i instancji do zarzutu przedawnienia jest nietrafny, bowiem Starosta w uzasadnieniu decyzji (str.3) szeroko przytoczył poglądy przemawiające jego zdaniem za stanowiskiem, iż w prawie publicznym nie można mówić o przedawnieniu. Nawet jeżeli w ocenie organu II instancji nie uczynił tego w sposób precyzyjny i satysfakcjonujący, to jednak nie można skutecznie zarzucać, ze kwestii tej nie rozważył. Nie wiadomo też z jakich ustaleń faktycznych organ odwoławczy wywodzi, iż roszczenia skarżących zostały już zaspokojone. Z wiążących rozważań sądu (wyrok z 16.11.2007r w sprawie II SAŁd 765/07.) wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku mają w niniejszej sprawie zastosowanie. Ponadto z wcześniejszych ustaleń organów wynika, iż odszkodowanie, jakie skarżący otrzymali w latach siedemdziesiątych związane było jedynie ze szkodami w naniesieniach. Organ I instancji pominął ustalenia dotyczące sposobu obliczenia odszkodowania, ograniczając się jedynie do przytoczenia końcowych wniosków opinii. Błąd ten został jednak naprawiony przez organ odwoławczy, który ustalił sposób wyliczenia odszykowania przez rzeczoznawcę. Nie sposób jednak zgodzić się z argumentacją, iż uwzględnienie w operacie konieczności ewentualnego udostępniania nieruchomości na potrzeby napraw jest przedwczesne. Taka perspektywa jest bowiem dodatkowa uciążliwością, jednym z elementów ograniczających swobodne korzystanie z nieruchomości, co niewątpliwie zmniejsza jej wartość, niezależnie od ewentualnych szkód z takim wejściem związanych. Niezrozumiały jest zarzut, iż wiele dokumentów załączonych jest w formie kopii. Wojewoda nie sprecyzował, do których dokumentów odnosi ten zarzut, w aktach zaś istotnie znajdują się kopie, ale poświadczone przez Archiwum Zakładowe UM B. lub przez Archiwum Państwowe w P. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że skarga jest zasadna, a trafność zarzutu skarżących podniesionych w obszernej skardze sprowadza się do zdania, iż organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem skargi jest bowiem decyzja kasatoryjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 kp.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd rozstrzygający niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 1996 roku (I S/Gd 234/96), że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo. Decyzja ta stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji przejmuje bowiem sprawę do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Nie jest jedynie organem kontrolnym. Wynika to wprost z treści art.138 § 2 k.p.a., który wyraźnie wskazuje przesłankę upoważniające do uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest nią konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konieczność przeprowadzenia nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, nie przesądza o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazuje na to również treść art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów bądź zlecenia ich przeprowadzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy winien zatem wykazać w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie wystarcza dla rozstrzygnięcia sprawy (tak SN w wyroku z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Reasumując organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie i tylko w ściśle określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. sytuacjach, może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Powodów tych nie można doszukać się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorąc zaś pod uwagę, i postępowanie w sprawie toczy się już wiele lat, skorzystanie z dyspozycji art. 138 §2 k.p.a. wydaje się tym bardziej niezasadne. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., rozstrzygając o kosztach z mocy art. 200 p.p.s.a. A.D.