IV SAB/Gl 67/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Michalik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.J. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie nadzoru nad stowarzyszeniem postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. H.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta C. w zakresie nadzoru nad działalnością Stowarzyszenia "A" w C. W skardze zażądał uchylenia sprzecznych z ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. - prawo o stowarzyszeniach, ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz art. 58 k.c. podjętych w jego sprawie uchwał i decyzji organów tego stowarzyszenia, złożenia wniosku do sądu rejestrowego o usuniecie sprzecznych z prawem zapisów w statucie stowarzyszenia, pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej (na podstawie art. 227 k.p.a.) urzędników w związku z niewłaściwym wykonywaniem przez nich zadań, co skutkowało błędnym pouczeniem go o przysługujących środkach odwoławczych i brak działań, przez co doszło do naruszenia praworządności w okresie 7 lat, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów sądowych organu oraz zasadzenia na jego rzecz od organu kwoty [...] zł tytułem zadośćuczynienia za udrękę, utratę wiarygodności w społeczności kupieckiej oraz upokorzeń związanych ze złożoną skargą. Uzasadniając skargę H.J. podniósł, że w przeszłości organ nienależycie wykonywał swoje obowiązki nadzorcze wobec stowarzyszenia oraz błędnie pouczał go, iż wszelkie tego typu sprawy rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Pomimo bezprawnych działań podejmowanych przez statutowe organy stowarzyszenia, organ nadzoru, zdaniem skarżącego, nie podejmował właściwych działań nadzorczych, przez co usankcjonował między innymi, niezgodne z prawem usunięcie go z grona członków tej korporacji. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarga powinna zostać odrzucona, albowiem skarżący jako organ, którego bezczynność skarży, wskazał Urząd Miasta w C., Wydział Spraw Obywatelskich, który stosownie do postanowień ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posiada przymiotu strony tego postępowania. Następnie podniósł, na wypadek nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, że sądy administracyjne nie są właściwe w zakresie orzekania o zgodności uchwał podejmowanych przez organy stowarzyszeń, a właściwymi w tym zakresie, stosownie do art. 32 ustawy o stowarzyszeniach, są sądy powszechne, włącznie z rozpoznawaniem wniosków dotyczących decyzji o usunięciu ze stowarzyszenia. W odniesieniu do żądania złożenia wniosku do sądu rejestrowego w trybie art. 28 i art. 29 ustawy o stowarzyszeniach w przedmiocie uchylenia sprzecznych z prawem zapisów w statucie stowarzyszenia organ wskazał, że postanowienia tego aktu były przedmiotem badania przez sąd rejestrowy oraz organy nadzoru, zaś w wyniku tych czynności nie stwierdzono ich niezgodności z obowiązującym w RP porządkiem prawnym. Nadto organ podniósł, że w sposób właściwy wykonuje swoje obowiązki nadzoru nad działalnością Stowarzyszenia A o czym świadczy chociażby doprowadzenie, przy użyciu środków nadzoru, do zgodnego z prawem procedowania nad wnioskiem o wykluczenie skarżącego z członkowstwa w stowarzyszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zakres kognicji tych sądów został uregulowany przepisami art. 3 § 2 i § 3, art. 4 oraz art. 5 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. W tym miejscu przyjdzie podkreślić, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a cytowanej ustawy. Zatem skarga może być wniesiona w sprawach, w wyniku rozpoznania których konieczne jest wydanie decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty oraz postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga taka może być wniesiona również w sprawach wymagających wydania innego aktu bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a w których kompetentny organ nie podjął stosownego działania. Skarga służy także na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie. W związku z powyższym właściwość sądu administracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organów administracji publicznej dotyczy niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Katalog tych przedmiotów wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i zakres rzeczowy postępowania sądowoadministarcyjnego. Należy również wyjaśnić, że obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie czy nie zachodzi jedna z przesłanek prowadzących do jej odrzucenia. Katalog tych przesłanek został określony w art. 58 § 1 p.p.s.a., a są nimi: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie do jej wniesienia (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej jednej ze stron lub brak zdolności procesowej skarżącego, gdy nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5) niedopuszczalność wniesienia skargi z innych przyczyn (pkt 6). W odniesieniu do przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. chodzi o ustalenie, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie nadzoru nad stowarzyszeniem działającym na obszarze jego właściwości miejscowej. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika aby organ ten był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wobec tego, w ocenie Sądu, należało uznać, że skarga ma zatem charakter skargi złożonej w trybie przepisów art. 221 i następnych k.p.a., regulujących postępowanie skargowo- wnioskowe. Tymczasem, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 i n. k.p.a.), jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. I SA/Rz 117/05, OwSS 2006/1/26). Nadto uznaje się, że do skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII k.p.a. nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1785/06, LEX nr 320599). Z taką sytuacją mamy również do czynienia nawet wtedy, gdy strona wyraża niezadowolenie ze sposobu załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Lu 586/07, Wspólnota 2008/3/47). Takie stanowisko dotyczy również sytuacji, gdy zawiadomienie o załatwieniu sprawy ma formę uchwały organu gminy (miasta), ponieważ sprawy te nie zostały poddane kontroli sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005). W szczególności natomiast należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, iż w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. IV SAB/Wa 80/05, LEX nr 205439). W tej sytuacji należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a wobec tego skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie należy dodać, że zasady działania stowarzyszeń na terenie RP, w tym kwestie związane z nadzorem nad ich działalnością, uregulowane zostały ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach ( t. j. Dz. U. z 2001 Nr 78, poz. 855 ze zm.). Ustawa ta określa między innymi organy nadzoru nad stowarzyszeniami (art. 8 ust. 5), uprawnienia tych organów, do których należy prawo żądania dostarczania przez zarząd stowarzyszenia w określonym terminie odpisów uchwał walnego zebrania członków (art. 25 pkt 1) oraz prawo żądania od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień (art. 25 pkt 2). Z kolei art. 26 cytowanej ustawy stanowi, że w razie niezastosowania się stowarzyszenia do wymagań określonych w art. 25, sąd na wniosek organu nadzorującego może nałożyć grzywnę. W przypadku zaś stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy, organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, lub wystąpić do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29 tej ustawy. Stosownie do postanowień ostatniego z przywołanych przepisów, wyłącznie do kompetencji sądu (na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora) należy: udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia (pkt 1), uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia (pkt 2), rozwiązanie stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa, albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (pkt 3). Organ nadzoru może również wnioskować do sądu o ustanowienie dla stowarzyszenia kuratora w warunkach określonych w art. 30 ust. 1, oraz o rozwiązanie stowarzyszenia w przypadkach określonych w art. 31 pkt 1 i 2 tej ustawy. Na podstawie natomiast art. 32 cytowanej ustawy, wnioski organu nadzoru, o których mowa w art. 29 i 31 sąd rozpoznaje na rozprawie w postępowaniu nieprocesowym – rejestrowym. Jak wynika z powyższej regulacji, nadzór sprawowany nad stowarzyszeniami nie zawiera uprawnień do władczego ingerowania w ich działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów. Wobec tego środki prawne w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami mają bardzo ograniczony charakter. Dopiero sąd powszechny - na podstawie wyżej przywołanego art. 32 ustawy o stowarzyszeniach (a nie sąd administracyjny) - może podejmować stosowne środki prawne. Jak wynika z wyżej przytoczonych unormowań, sprawy nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń, jako należące do właściwości sądów powszechnych, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Zatem również z tego względu należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a skargę z tego powodu odrzucić, chociaż z innych względów niż te, o których mowa w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.