IV SA/Gl 267/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. odmówił uznania A.S. za osobę bezrobotną wskazując jedynie, że nie spełnia ona warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. Nr 69 z 2008 r., poz. 415 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji". Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Wojewoda [...] w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawczyni była zatrudniona w okresie od [...] do [...]. W okresie od [...] do [...] pobierała zasiłek chorobowy, a od [...] do [...] – świadczenie rehabilitacyjne. W dniu [...] zgłosiła się celem rejestracji jako osoba bezrobotna, oświadczając przy tym, że w dniu [...] urodziła dziecko i jest zdolna i gotowa do podjęcia pracy. W świetle tych ustaleń Wojewoda uznał, że wnioskodawczyni nie może być przyznany status bezrobotnego. Zgodnie bowiem z Kodeksem pracy po urodzeniu dziecka pracownicy przysługuje urlop macierzyński, z którego może zrezygnować dopiero po wykorzystaniu po porodzie co najmniej 14 tygodni, a w takim wypadku niewykorzystaną część urlopu macierzyńskiego udziela się pracownikowi – ojcu wychowującemu dziecko, na jego pisemny wniosek (art. 180 § 5 Kp). Regulacja ta dotyczy co prawda pracowników, ale wynika z niej, że osoba, której w razie zatrudnienia przysługiwałby urlop macierzyński nie może być uznana za osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Zdolność ta musi występować już w dacie rejestracji. Podobna sytuacja występuje w razie czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby. Inaczej rzecz wygląda natomiast, gdy urodzenie dziecka lub choroba nastąpiła już po rejestracji i uzyskaniu statusu bezrobotnego. Wojewoda skonkludował, że strona może się zarejestrować po upływie okresu, w którym na podstawie odrębnych przepisów przysługiwałby jej urlop macierzyński, a zatem po upływie co najmniej 14 tygodni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.S. zakwestionowała wynik postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że spełniła wszystkie warunki przewidziane dla osoby bezrobotnej. W szczególności była osobą bez pracy, zdolną i gotową do jej podjęcia, a nadto nie pobierała żadnych zasiłków, w tym zasiłku macierzyńskiego, Jako osobie bezrobotnej urlop macierzyński jej nie przysługiwał. Stanowisko organów administracji publicznej skarżąca uznała za dyskryminujące wobec osób potrzebujących pomocy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, a właśnie pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Otóż decyzja ta utrzymała w mocy rozstrzygnięcie o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną. Decyzja I instancji pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia, gdyż nie stanowi go jednozdaniowe stwierdzenie, że za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba, która nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji. Treść tego przepisu zawiera tak wiele warunków, że brak wskazania konkretnych okoliczności faktycznych nie pozwala nawet na domysły, jakie warunki nie zostały spełnione przez skarżącą. Okoliczność taka została podana przez organ I instancji dopiero w postępowaniu międzyinstancyjnym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie wytknięto organowi podstawowego stopnia żadnych uchybień. Merytoryczne stanowisko organu odwoławczego również nie może być uznane za prawidłowe. Według niego osoba niezatrudniona nie może być uznana za bezrobotną przed upływem okresu, w jakim przysługiwałby jej urlop macierzyński. Skarżąca mogła się zatem zarejestrować jako bezrobotna po upływie co najmniej 14 tygodni. Rozstrzygnięcie Wojewody nie jest dostosowane nawet do takich założeń. W sytuacji nawiązywania przez niego do art. 180 § 5 Kodeksu pracy należy dopowiedzieć, że ów 14-tygodniowy termin Wojewoda liczy od urodzenia dziecka przez skarżącą. Nastąpiło to – według ustaleń organu – w dniu [...], co oznacza, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji ów termin już minął. Tymczasem z wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności, a zwłaszcza z, będącej jej wypełnieniem, konstrukcji art. 138 kpa, wynika, że organ II instancji zasadniczo jest także organem merytorycznym. Nie może się więc ograniczyć do funkcji kontrolo-kasacyjnej, lecz zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy w całości niejako "na nowo". W ramach postępowania odwoławczego należy uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i stanu faktycznego, które wystąpiły od czasu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej do chwili orzekania przez organ II instancji. Na gruncie ustawy o promocji nie występują odmienne reguły procesowe. Dlatego też, jeżeli według organu odwoławczego skarżącej nie służył przymiot osoby bezrobotnej z powodu braku upływu 14-tygodniowego terminu z art. 180 § 5 kp, a termin ten upłynął przed orzekaniem przez ten organ, to utrzymanie w mocy decyzji I instancji nie znajduje uzasadnienia. W zależności od stanu wyjaśnienia sprawy Wojewoda mógł tylko bądź to wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bądź też kasacyjne – z art. 138 § 2 kpa. Tak więc nawet przy podzieleniu wyrażonych w motywach zaskarżonej decyzji poglądów stwierdzić należy naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji. Jednakowoż Sąd prezentuje w omawianej materii inne stanowisko. Mianowicie użytych w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy określeń o zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia nie można łączyć z problematyką urlopu macierzyńskiego. Już w dość odległym czasowo, ale porównywalnym stanie prawnym podkreślano, że korzystanie z urlopu macierzyńskiego nie może być rozumiane w kategoriach niezdolności do pracy, lecz jako ustawowa obowiązkowa przerwa w świadczeniu pracy (por. wyrok NSA z dnia 10.10.1991 r., sygn. akt II SA 768/91 – ONSA 1992/1/1/). Tym bardziej brak jest podstaw do przypisywania takiej niezdolności kobiecie, która urodziła dziecko nie pozostając w zatrudnieniu. Takiej osobie w ogóle nie przysługuje urlop macierzyński, gdyż stosownie do art. 180 i n. Kp jest to uprawnienie przewidziane wyłącznie dla pracowników. Tymczasem przesłanki zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia należy oceniać – co wynika już z wcześniejszych rozważań – według stanu faktycznego na dzień orzekania. Jest oczywiste, że w tej chwili skarżąca nie miała prawa do urlopu macierzyńskiego, bo – po pierwsze – nie urodziła dziecka w czasie zatrudnienia, a po drugie – nie jest zatrudniona. Ergo - rozważanie jej potencjalnego prawa do urlopu macierzyńskiego jest nieuprawnione, skoro w chwili orzekania przez organy ono jej nie przysługiwało. Zauważyć przyjdzie, że art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji brak przymiotu bezrobotnego wiąże nie z urlopem macierzyńskim, lecz z pobieraniem zasiłku macierzyńskiego, a to z tego względu, że zasiłek ten może być wypłacany mimo ustania zatrudnienia (w przypadkach określonych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – j.t. Dz. U. Nr 31 z 2005 r., poz. 267 ze zm.). Osób przebywających na urlopie nie można uznać za bezrobotnych już z tej przyczyny, że pozostają one nadal w zatrudnieniu. Słusznie też skarga kwestionuje porównywanie sytuacji skarżącej do przypadku czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby. Wymieniona w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji przesłanka zdolności do podjęcia zatrudnienia to właśnie nic innego jak brak przeszkód zdrowotnych do jego wykonywania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6.12.2007 r., sygn. akt II SA/Sz 548/07, zbiór LEX nr 470064). Stwierdzona przez lekarza niezdolność do pracy odnosi się przy tym do aktualnego, a nie potencjalnie mogącego wystąpić, stanu rzeczy. I w tym aspekcie nie występuje sugerowane przez Wojewodę podobieństwo do sytuacji skarżącej, która według jego założeń miałaby prawo do urlopu macierzyńskiego, który – jak już wskazywano – wiąże się z zatrudnieniem, a w takim skarżąca nie pozostawała do czasu wydania zaskarżonej decyzji. Ewentualny związek sytuacji skarżącej z kwestią zdolności do zatrudnienia może być rozważony natomiast w kontekście tego, w jakim czasie po urodzeniu dziecka u kobiety występuje brak takiej zdolności. W tym zakresie nie ma oczywiście normatywnych regulacji. W żadnym razie nie jest ona zawarta w art. 180 § 5 Kp, który dotyczy sposobu korzystania z urlopu macierzyńskiego. Już bardziej sensowne byłoby odwołanie się do art. 1801 § 1, 181 i 182 Kp, z których pośrednio wynika przyjęcie przez ustawodawcę 8-tygodniowego okresu powrotu do pełnej sprawności przez kobietę, która urodziła dziecko. Nie da się jednak wykluczyć, że w konkretnych przypadkach okres ten może być krótszy lub dłuższy. W niniejszej sprawie o tyle jest to bez znaczenia, że skarżąca zgłosiła się do rejestracji po upływie 11 tygodni od urodzenia dziecka, a materiał sprawy nie zawiera okoliczności świadczących o braku jej zdolności do pracy ze względu na stan zdrowia. Sama skarżąca potwierdziła swą zdolność i gotowość do zatrudnienia. Można natomiast sprawę rozważyć w ogólniejszym kontekście. Otóż ochrona macierzyństwa i rodzicielstwa ujęta jest w podstawowych zasadach konstytucyjnych (art. 18 Konstytucji RP). Zagwarantowanie tej ochrony winno nastąpić w przepisach prawa, ale także przez właściwą ich wykładnię i stosowanie. Jedną z form realizacji tych celów jest instytucja urlopu macierzyńskiego, który dla zapewnienia pełnej ochrony rodzącej pracownicy został ukształtowany jako obowiązkowe uprawnienie, uniezależnione co do zasady od stanowiska obu stron stosunku zatrudnienia. Uwzględniając szczególny charakter urlopu macierzyńskiego przy rozpatrywaniu uprawnień przewidzianych dla bezrobotnych należy przyjąć za regułę, że przepisy dotyczące urlopu macierzyńskiego nie powinny ograniczać zakresu tych uprawnień. Jeżeli zatem przepisy ustawy o promocji wprost nie mówią o urodzeniu dziecka, jako okoliczności powodującej czasową niemożność uznania niezatrudnionej kobiety za osobę bezrobotną, to oparta na konstytucyjnych zasadach interpretacja tych przepisów przemawia za przyznaniem statusu bezrobotnego, o ile oczywiście spełnione są pozostałe przesłanki warunkujące uzyskanie takiego statusu. Dodatkowo można stwierdzić, że nie ma uzasadnionych powodów by sytuacja takiej osoby miała być gorsza od kobiety rodzącej dziecko w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, której przedłuża się ten okres o czas, przez który przysługiwałby jej zasiłek macierzyński (art. 73 ust. 3 ustawy o promocji). Nie ma też istotnych przeszkód, by w obu przypadkach podobne było zachowanie organów administracyjnych w zakresie stosowania form aktywizacji zawodowej. Eksponowanie przez organ odwoławczy różnic nie ma w tym względzie wystarczających podstaw. W tym stanie rzeczy należy uznać, że poza wskazanymi wcześniej uchybieniami proceduralnymi, zaskarżona decyzja zapadła również z naruszeniem prawa materialnego, w tym powołanego w niej art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający uwzględni wiążącą ocenę prawną przedstawioną w motywach tego wyroku, dokona oceny wszystkich przesłanek, od których uzależniony jest status bezrobotnego i wyda stosownie do tych ustaleń rozstrzygnięcie. SW