I OSK 548/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 303/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków o stanie posiadania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 303/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków o stanie posiadania nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2009 r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynął wniosek [...] S.A. w W. o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych dotyczących wskazania nieruchomości i numerów ksiąg wieczystych będących własnością D. P. Z wniosku wynikało, że z uwagi na bezskuteczną egzekucję wobec E. sp. z o.o. w G. prowadzona jest egzekucja komornicza wobec członków zarządu. Postanowieniem z [...] marca 2009 r., na podstawie art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 219 i 124 k.p.a. Starosta T. odmówił udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków wskazując, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikowi nie stanowi wykazania interesu prawnego w rozumieniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 3 ustawy). W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] S.A. w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc w uzasadnieniu, że dołączone przez wnioskodawcę dokumenty mające udowodnić istnienie interesu prawnego świadczą o istnieniu po stronie wierzyciela interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, który każdorazowo musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego. W ocenie organu o interesie prawnym traktuje zaś art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, w świetle którego przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku interesy przedsiębiorcy poszukującego zaspokojenia wierzytelności chronione są przepisami art. 758 - 912 Kodeksu postępowania cywilnego. Na ich podstawie wierzyciel ma prawo przeprowadzić egzekucję z majątku oraz żądać od dłużnika ujawnienia wykazu majątku. Jeśli zaś w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego wierzyciel nie zaspokoi istniejących wierzytelności wówczas organem właściwym do nakazania ujawnienia majątku dłużnika będzie sąd powszechny (art. 913 - 920 k.p.c.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] S.A. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając błędną wykładnię art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych polegającą na przyjęciu, iż spółka nie ma interesu prawnego w uzyskaniu informacji na temat nieruchomości będących własnością D. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając przedmiotową skargę stwierdził, że jest ona niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w rozpatrywanej sprawie żądanie skarżącej koncentruje się wokół potwierdzenia przez organ administracji publicznej faktów i stanu prawnego wynikającego z rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków prowadzonego na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takie żądanie przyjął organ pierwszej instancji na podstawie złożonego wniosku, jakkolwiek został on złożony na druku zatytułowanym "wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych". W pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy jest to wniosek, który winien być rozpoznany na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, czy na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu, na przyjęcie pierwszej hipotezy nie pozwala przepis art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, który stanowi, że jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetwarzania danych przewidują dalej idącą ich ochronę, niż wynika to z niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tych ustaw. Sąd stwierdził, że naczelny cel ustawy o ochronie danych osobowych tj. ochrona prywatności otrzymuje większą ochronę na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z brzmieniem tej ustawy, obowiązującym od 1 kwietnia 2009 roku, na podstawie art. 24 ust. 2 jawne i powszechnie dostępne są jedynie informacje tzw. przedmiotowe, czyli dotyczące gruntów, budynków, lokali, wpisów do rejestru zabytków oraz wartości nieruchomości – określone w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 tejże ustawy, natomiast informacje dotyczące właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych [...] oraz miejsca ich zamieszkania lub siedziby [...], mogą być uzyskane przez inne podmioty, niż wymienione w pkt 1 i 2 art. 24 ust. 3 w formie wypisu z operatu ewidencyjnego, jeżeli wykażą one interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalem będącymi przedmiotem wypisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił uwagę, że możliwość uzyskania wypisu z operatu ewidencyjnego zawierającego dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2, a więc dotyczące właściciela i jego miejsca zamieszkania, ustawodawca daje podmiotom, które mają interes prawny związany z gruntem, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Powszechnie dostępne są informacje jedynie o gruntach, budynkach i lokalach – a nie o takie informacje zabiega skarżąca. Brzmienie tego przepisu nakazuje ograniczenie prawa dostępu do danych, do tych osób, których prawa i roszczenia mają charakter rzeczowy i jako takie wiążą się z nieruchomością (np. służebność, droga konieczna). W ocenie Sądu samo istnienie zobowiązania pieniężnego, możliwego do dochodzenia z majątku dłużnika na podstawie przepisów prawa materialnego, nie generuje interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka [...] S.A. w W. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 24 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art.23 ust. 4 pkt 2 oraz art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 299 kodeksu spółek handlowych poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka żądała wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczących dłużnika skarżącej oraz przyjęcie, iż po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w uzyskaniu informacji z ewidencji gruntów i budynków o posiadanych przez dłużnika skarżącej spółki nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 wskazanej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 cytowanej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jako regułę wyraża jawność, a zatem w konsekwencji dostępność za odpłatnością wszystkim zainteresowanym informacji gruntach, budynkach i lokalach. Przewidziana zaś w art. 24 ust. 3 ustawy forma informacji w postaci wyrysu lub wypisu z operatu ewidencyjnego ma charakter kwalifikowany i wymaga wykazania interesu prawnego. Strona skarżąca podkreśliła, że od samego początku postępowania podnosiła, iż chodzi jej o udzielenie informacji, a więc o żądanie oparte na treści art. 24 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast organy obu instancji oraz Sąd rozpoznały je na płaszczyźnie przesłanek wymaganych do uzyskania wypisów z operatu ewidencji gruntów (tj. na podstawie art. 24 ust. 3). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł różnicy pomiędzy powołanymi przez organy przepisami a istotą wniosku skarżącej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że oparte na art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne żądanie udzielenia informacji o gruntach, budynkach i lokalach mających charakter przedmiotowo - podmiotowy, w zakresie, w jakim informacje te dotyczą podmiotów określonych art. 20 ust. 2 ustawy winno być rozpatrywane z uwzględnieniem zasad udostępniania danych osobowych przewidzianych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Z uwagi na to, że niniejsza skarga kasacyjna czyni zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności kontroli podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przechodząc do ich oceny wskazać należy, że nie są one zasadne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.134 § 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach, zgodnie z zasadą wyrażoną w powołanym przepisie. Ponadto błędna zdaniem skarżącego ocena stanu faktycznego nie może stanowić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że skarżąca wystąpiła do Starostwa Powiatowego w T. z wnioskiem o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co z kolei rodzi potrzebę wykazania interesu prawnego w uzyskaniu przewidzianych w powołanym przepisie informacji. Zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma wykładnia art. 24 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2009 r., nadanym ustawą z 9 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 334)). W tym miejscy należy wskazać, że zagadnienie to było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1181/09, z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1553/09, dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach wskazano, że ewidencja gruntów i budynków zawiera dane o charakterze przedmiotowym (20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Takie rozróżnienie zawiera również art. 24 powołanej ustawy. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział bowiem, iż informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (tj. dane przedmiotowe) są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do ust. 3 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. dane o charakterze podmiotowym), wydawane są jedynie na żądanie: 1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu; 2) podmiotów publicznych lub podmiotów nie będących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu; 3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Zasadniczym elementem różnicującym obie podstawy prawne jest to, iż dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy powiązana została z faktem władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, albo z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu wypisu i wyrysu. Natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy nie zostało uzależnione od władania gruntem, budynkiem lub lokalem, wobec których określona informacja miałaby być udzielona. Nie jest również zależne od przysługiwania interesu prawnego. Jedynym zaś warunkiem udzielenia informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy jest uiszczenie opłaty należnej z tego tytułu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Informacje o których mowa w art.24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (a więc informacje o charakterze przedmiotowym) mogą być jednak udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. W kontekście przedstawionej wykładni art. 24 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdzić należy, że Spółka [...] S.A. w W. nie była uprawniona do uzyskania żądanych informacji trybie art.24ust.2 powołanej ustawy. Wniosek skarżącej Spółki dotyczył bowiem udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie numerów ksiąg wieczystych oraz nieruchomości, co do których osobie podanej we wniosku mogą przysługiwać określone prawa rzeczowe. Uzasadniając powyższe żądania skarżąca wskazała zaś, że z powodu bezskutecznej egzekucji komorniczej wobec firmy zamierza wszcząć postępowanie egzekucyjne wobec członków jej zarządu, w tym m. in. wobec wskazanego we wniosku D. P. Należy w tym miejscy podkreślić, że wnioskodawca w żaden sposób nie sprecyzował o jakie konkretnie nieruchomości chodzi. Tak sformułowany wniosek, choć nie stanowi expressis verbis żądania wydania wypisu z ewidencji nieruchomości, to jednak w istocie wykazuje cechy żądania uzyskania informacji o charakterze także podmiotowym. Skarżący oczekuje bowiem poszukiwania przez organ ewidencyjny bliżej nieokreślonych nieruchomości będących własnością dłużnika Spółki. Zatem w pierwszej kolejności organ musiałby ustalić, czy osobie wskazanej we wniosku przysługują w ogóle jakieś prawa rzeczowe. Taka treść wniosku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem czynności których domaga się wnioskodawca (poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika) przekraczają zakres obowiązków organów ewidencyjnych w sprawach dotyczących udzielenia informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zatem wniosek skarżącej - ze względu na zakres żądań - mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 3 ustawy, a więc w procedurze wydania wypisu z operatu ewidencyjnego. Wskazana procedura, z uwagi na na ochronę danych osobowych zawartych w informacji o charakterze podmiotowym, może być jednak zastosowana tylko z uwzględnieniem wszystkich ograniczeń zawartych w art. 24 ust. 3 (w tym dotyczących wykazania interesu prawnego). Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu błędnej wykładni art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się zaś do kwestii posiadania interesu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w przedmiotowej sprawie skarżącej przysługuje jedynie interes faktyczny. Skarżąca nie wskazała bowiem przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby organ do wydania żądanych informacji. Interesu prawnego (jako kategorii materialnoprawnej) w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie tworzy w szczególności postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika wskazanego we wniosku o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazano wyżej, uzyskanie danych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 przez inne podmioty niż wymienione w art. 24 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawodawca uzależnia od istnienia interesu prawnego związanego z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Słusznie więc podniósł Sąd pierwszej instancji, że brzmienie tego przepisu nakazuje ograniczenie prawa dostępu do danych, do tych osób, których prawa i roszczenia mają charakter prawnorzeczowy i jako takie wiążą się z nieruchomością. Takiego charakteru nie ma natomiast roszczenie skarżącej Spółki, która wykazała jedynie istnienie zobowiązania pieniężnego. Nie jest to zatem interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto wskazać należy, że właściwym trybem dla poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika jest tryb należący do sfery postępowania cywilnego, nie zaś administracyjnego. Właściwe w tej materii będą więc przepisy kodeksu cywilnego dotyczące procedury egzekucyjnej tj. art. 785-920 k.p.c. (por. wyrok NSA z 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06, Lex nr 349769; wyrok NSA z 2 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1181/09). Nieuzasadnione jest ponadto powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, bowiem w przedmiotowej sprawie przepisy te nie miały zastosowania z uwagi na wyczerpujące uregulowania zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetwarzania danych przewidują dalej idącą ich ochronę, niż wynika to z niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tych ustaw. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne taką właśnie ochronę przewidują. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku, według której przedmiotowy wniosek należało rozpatrywać w kontekście spełnienia przesłanek z art. 24 ust. 3 ustawy, zaś z uwagi na brak interesu prawnego należało odmówić udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków, jest zgodna z prawem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.