II OSK 821/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 636/09 w sprawie ze skargi Gminy Stalowa Wola na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 636/09, po rozpoznaniu skargi Gminy Stalowa Wola, uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy krzyża na działce nr ew. [...] w Stalowej Woli. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Stalowa Wola, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestorem w zakresie budowy krzyża jest J. W. (duchowny), dziekan [...] Kościoła [...]. O ustawieniu krzyża powiadomiono organ pierwszej instancji dołączając ekspertyzę techniczną stwierdzającą spełnienie wymogów bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Roboty wykonane w związku z ulokowaniem krzyża nie stanowiły robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia; nie odpowiadają bowiem definicji robót określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Krzyż spełnia wymogi stawiane obiektom małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. a Prawa budowlanego, gdyż jest niewielkim obiektem kultu religijnego zaliczanym do grupy "kapliczek, krzyży przydrożnych i figur". Krzyż stanowiący przedmiot postępowania (drewniany o wysokości 4,9 m) został umieszczony na niezagospodarowanym skwerze, na działce stanowiącej własność Miasta Stalowa Wola. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, obiekty małej architektury nie wymagają pozwolenia na budowę; wymagają wprawdzie zgłoszenia ale tylko wówczas, gdy znajdują się w miejscach publicznych (art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W ocenie organu odwoławczego krzyż nie znajduje się w miejscu publicznym, a więc nie podlegał żadnej z dwu ww. procedur przewidzianych Prawem budowlanym. Jakkolwiek nieruchomość jest miejscem ogólnodostępnym, to jednak żaden objaw woli właściciela (Gminy), ani też żaden szczególny przepis prawa, nie pozwalają na przydanie jej statusu miejsca publicznego. W szczególności działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dla terenu tego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wzniesienie krzyża nie wymagało zatem nawet zgłoszenia. Z tych względów postępowanie w sprawie legalności wzniesienia krzyża podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Gmina Miasto Stalowa Wola w skardze na powyższą decyzję stwierdziła, że miejsce, w jakim zlokalizowano krzyż jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i wzniesienie krzyża wymagało przynajmniej stosownego zgłoszenia. W ewidencji gruntów i budynków działka, na której ustawiono krzyż została oznaczona jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy (symbol "Bz"); jest obszarem zadrzewionym i oświetlonym, przecinają ją gruntowe ścieżki (skróty piesze). Takie przeznaczenie ogólnodostępnego miejsca przesądza o statusie miejsca publicznego i wymagało od inwestora zachowania trybu zgłoszenia. Z racji znacznych rozmiarów, krzyż nie spełnia warunków stawianych "niewielkim obiektom", o jakich mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego; mógł zatem – jako obiekt budowlany – wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Jego usytuowanie wypełniało ponadto znamiona budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Bez względu na kwalifikację inwestycji, stanowi ona samowolę budowlaną. Prezydent Miasta Stalowa Wola wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 636/09, wskazał, że w lutym 2009 r. na działce nr [...] obr. [...] w Stalowej Woli został ustawiony krzyż dębowy o wysokości 4,90 m, którego inwestorem był [...] J. W.. Działka ta stanowi własność Gminy Miasto Stalowa Wola /[...]/ i stosownie do pisma Prezydenta Stalowej Woli z dnia [...] marca 2009 r. /[...] / nie jest ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy, zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stalowa Wola nie określono obowiązku sporządzenia miejscowego planu dla tego obszaru. Nadto zawarta w nim została informacja o nieudzieleniu inwestorowi prawa do dysponowania w/w nieruchomością. Działka nr [...] o pow. [...] ha wg wypisu z rejestru gruntów z dnia 5 marca 2009 r. stanowi użytek o symbolu Bz, co zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/ oznacza tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Ponadto inwestor nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy przedmiotowego krzyża, ani też nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Sąd zaakceptował stanowisko organu II instancji co do zakwalifikowania przedmiotowego krzyża do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, natomiast nie zgodził się z argumentacją organu w pozostałym zakresie, mającą uzasadniać umorzenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji błędnie przyjął organ, że działka nr [...], na której posadowiono krzyż nie jest w miejscu publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscu publicznym. Zwolnienie takich obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego) wiąże się z poddaniem ich kontroli realizowanej w związku ze zgłoszeniem zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie musi być więc dokonane przed planowanym terminem rozpoczęcia realizacji obiektów (lub robót budowlanych) - aby taka kontrola była możliwa – zaś przystąpić do realizacji można dopiero wtedy, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Brak sprzeciwu organu jest równoznaczny z jego zgodą na rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Konsekwencje nieprzestrzegania przez inwestora warunków określonych w/w przepisem, zostały unormowane przepisami art. 49 b ust. 1 – 6, a w innych przypadkach niż określone w art. 49b właściwy organ ma obowiązek podjęcia czynności przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji prezentuje pogląd, że sporny krzyż został wprawdzie posadowiony na terenie "ogólnodostępnym będącym niezagospodarowanym skwerem", ale który nie jest jednakże miejscem publicznym, bowiem o takim charakterze danego miejsca nie decyduje fakt "ogólnodostępności", lecz wynika to "z woli i podjętych działań" właściciela w postaci odrębnych aktów administracyjnych (uchwała, nadanie nazwy skweru) lub z przepisów prawa. W słowniczku wyrażeń ustawowych (art. 3 Prawa budowlanego) nie zdefiniowano pojęcia "miejsce publiczne", nie zostało też ono wyjaśnione w innych miejscach ustawy, gdzie posłużono się tym określeniem. W tej sytuacji prawidłowe jest skorzystanie z objaśnienia jego znaczenia w słowniku języka polskiego. Mały słownik języka polskiego "miejsce publiczne" określa jako "miejsce dostępne dla wszystkich", zaś samo "publiczny" objaśnia w szczególności następująco: dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, nieprywatny. Słownik języka polskiego Wyd. PWN str. 157 – "miejsce publiczne" to "pomieszczenie lub teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica". Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż pojęcie "miejsce publiczne" musi uwzględniać powszechną, ogólną dostępność danego miejsca oraz podkreśla się, iż tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod infrastrukturę miejską "z natury swej są miejscem publicznym" (wyrok NSA z dnia 18.10.2005 r. II OSK 196/05). W ocenie Sądu, w świetle powyższych definicji i w zestawieniu z zebranymi w sprawie dowodami (protokół z oględzin w dniu 24.03.2009 r. z załącznikami – szkic sytuacyjny, 7 fotografii) nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy krzyż został wybudowany w miejscu publicznym. Zatem przed terminem zamierzonego rozpoczęcia jego budowy należało dokonać zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd nie podziela argumentu organu II instancji, jakoby publiczny charakter danego miejsca definiowały niezbędnie wola i działania właściciela w postaci odrębnego aktu administracyjnego, jak np. uchwała, nadanie nazwy skweru. Takie twierdzenie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania, będąca przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w przedmiotowej sprawie została stwierdzona nieprawidłowo przez organy obu instancji. Uczestnik postępowania, [...] J. W., w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. dalej "p.p.s.a."), ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię art. 3 pkt.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że krzyż posadowiony na działce nr [...] obr. 3 Centrum w Stalowej Woli stanowi obiekt małej architektury, oraz art. 30 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że postawienie podczas nabożeństwa Drogi Krzyżowej drewnianego krzyża stanowiło budowę obiektu wymagającego zgłoszenia, i że miejsce w którym postawiony został krzyż stanowi miejsce publiczne. Zgodnie z art.3 pkt.4 Prawa budowlanego obiektami małej architektury są w szczególności: niewielkie obiekty kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury. Wyliczenie uczynione przez ustawodawcę nie ma charakteru zamkniętego. Zgodnie z wykładnią celowościową tego przepisu przyjąć należy, że ustawodawca nie miał zamiaru nakładać obowiązku zgłaszania właściwemu organowi każdego stawianego krzyża, który nie byłby jednocześnie krzyżem przydrożnym. Krzyże nie mające charakteru "przydrożnych" pozostają poza regulacją ustawy Prawo budowlane, a ich ustawienie nie wymaga żadnego zgłoszenia. Krzyż usytuowany na działce stanowiącej własność Gminy Stalowa Wola nie może być uznany za krzyż przydrożny, ponieważ w pobliżu nie przebiega żaden ważny ciąg komunikacyjny. Ustawienie krzyża w dniu 27 lutego 2009 r. podczas Drogi Krzyżowej jaka przeszła ulicami miasta, było spontanicznym aktem wiernych. W takiej sytuacji trudno mówić o inwestorze, czy inwestycji jako takiej, a rozciągnięcie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt.4 Pr. budowlanego na opisany stan faktyczny jest niedopuszczalne. Art. 8 Konkordatu, w ust. 4 stanowi, że sprawowanie kultu w miejscach publicznych innych niż np. cmentarze czy świątynie nie wymaga zezwolenia władz państwowych o ile inaczej nie stanowią odpowiednie przepisy prawa polskiego. Ustawienie krzyża podczas Drogi Krzyżowej było taką właśnie sytuacją - w żadnym razie budową obiektu małej architektury. Ponadto krzyż został ustawiony na niezagospodarowanym skwerze, zarośniętym drzewami, a działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie służy żadnej miejskiej infrastrukturze. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z faktu, iż nieruchomość stanowi przedmiot własności podmiotu prawa publicznego nie można wyprowadzić twierdzenia, że jest to równoznaczne z miejscem publicznym. Gmina Stalowa Wola w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny bada skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów. Jeśli zatem w skardze kasacyjnej podniesiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to związanie zarzutami skargi kasacyjnej wyraża się również w tym, że NSA ma obowiązek traktować wynikające z wyroku sądu I instancji ustalenia faktyczne, których dokonano w decyzji ostatecznej, za bezsporne. Sformułowany w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionej podstawy. Po pierwsze, w świetle przepisów prawa budowlanego, nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że drewniany krzyż, wysokości – jak wynika to z ustaleń organów orzekających w sprawie - 4,90 m, i rozpiętości około 2 m, na stałe związany z gruntem poprzez zamocowanie w konstrukcji wsporczej z kształtowników stalowych (dwa ceowniki), usytuowany na skwerze w odległości ok. 23 m od krawędzi jezdni drogi osiedlowej i ok. 39,50 m od krawędzi jedni innej ulicy, nie jest obiektem małej architektury. W ustawie Prawo budowlane istnieje definicja legalna (tzw. słowniczek wyrażeń ustawowych), która definiuje pojęcie obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt a) - c) tej ustawy, przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Jest to definicja otwarta w tym sensie, że opisuje definiowane pojęcie poprzez wskazanie reprezentatywnych przykładów form zaliczanych do małej architektury, co nie wyklucza zaliczenia również innych, niewielkich obiektów o podobnych cechach. Dlatego okoliczność, że ustawodawca w definicji tej wymienił krzyże przydrożne, a nie wymienił krzyża posadowionego na skwerze gminnym nie usprawiedliwia próby kwalifikacji spornego krzyża w sposób odmienny od tego, który przyjął Sąd I instancji. Po wtóre, nie naruszył Sąd I instancji art. 30 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektu małej architektury w miejscach publicznych. Zauważyć trzeba w pierwszej kolejności, że przepis ten do materialnych przesłanek obowiązku zgłoszenia nie zalicza okoliczności budowy. To oznacza, że dla jego zastosowania zupełnie obojętny jest, z prawnego punktu widzenia, cel postawienia obiektu małej architektury bądź intencja przyświecająca inwestorowi. Nie ma zatem znaczenia dla kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku okoliczność czym inwestor kierował się sytuując obiekt małej architektury w miejscu publicznym bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Dlatego podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczności, że przedmiotowy krzyż posadowiono podczas nabożeństwa Drogi Krzyżowej, że jest to przejaw intencji wiernych zaznaczenia, że w tym miejscu w przyszłości ma powstać kościół nie posiadają doniosłości prawnej, są to bowiem okoliczności pozaprawne. Przywoływany zaś w skardze kasacyjnej Konkordat nie wyłącza przepisów ustawy Prawo budowlane od stosowania do inwestycji budowlanych związanych z kultem religijnym. W sytuacji, gdy ustawa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, działanie inwestora metodą faktów dokonanych (bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia), które jest działaniem bezprawnym, nie może być traktowane na innych zasadach niż te, które wynikają z przepisów Prawa budowlanego. Takim zaś działaniem bezprawnym było postawienie przedmiotowego krzyża, ponieważ krzyż ten nie tylko jest obiektem małej architektury, ale także – jak zgodnie z prawem ocenił to Sąd I instancji - postawiony został w miejscu publicznym. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "miejsce publiczne", co trafnie dostrzegł Sąd I instancji, jednakże nie czyni to niemożliwym jego zdefiniowanie w drodze wykładni. Rację ma WSA w Rzeszowie odwołując się do wykładni językowej oraz wskazując na taką cechę miejsca publicznego jak dostępność dla ogółu, charakter nieprywatny trenu oraz podkreślając znaczenie oznakowania działki gruntu, na której sporny krzyż został posadowiony, w rejestrze gruntów symbolem Bz co oznacza teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Podkreślenie przez Sąd I instancji znaczenia własności gminnej dla oceny publicznego charakteru omawianego miejsca również jest zasadne. Działka będąca omawianym skwerem stanowi własność gminną, a więc z natury funkcji jednostki samorządu terytorialnego jest to działka o charakterze publicznym, a przy tym – jak wynika z niekwestionowanych zarzutem skargi ustaleń faktycznych – jest położona przy drodze, nie jest ogrodzona, jest oświetlona i stanowi miejsce przemieszczania się pieszych w różnych kierunkach. Jest to zatem teren dostępny dla nieograniczonej liczby mieszkańców gminy, zagospodarowany i wykorzystywany. W tych okolicznościach, wbrew odmiennym wywodom autora skargi kasacyjnej, uzasadnione i zgodne z prawem jest stanowisko Sądu I instancji, że miejsce ustawienia spornego krzyża jest miejscem publicznym. Konkluzja powyższych rozważań jest zaś taka, że posadowienie przedmiotowego krzyża wymagało zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego złożone przez skarżącą Gminę Stalowa Wola w odpowiedzi na skargę, nie mogło zostać uwzględnione ponieważ warunkiem otrzymania zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16lipca 2008 r. II OSK 859/07 LEX nr 484868).