IV SA/Wr 284/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Walim z dnia 15 grudnia 2008 r. nr XXVIII/168/2008 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego na czas określony, powyżej lat trzech w drodze bezprzetargowej I. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; II. zasądza od Gminy Walim na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu 15 grudnia 2008r. Rada Gminy Walim podjęła uchwałę Nr XXVIII/168/2008 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego, znajdującego się w budynku przy ul. Bocznej 9 w Walimiu, o powierzchni 185,6 m2 stanowiącego własność Gminy Walim z Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej, "Śródmieście – Biały Kamień" Spółka z o.o. na czas określony, powyżej lat trzech w drodze bezprzetargowej. W podstawie prawnej uchwały rada powołała się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 Nr 261, poz. 2603). W § 1 uchwały postanowiono wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego, znajdującego się w budynku przy ul. Bocznej 9 w Walimiu, o powierzchni 185,6m2, stanowiącego własność Gminy Walim z Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "Śródmieście-Biały Kamień" Spółka z o.o. na czas określony powyżej lat trzech w drodze bezprzetargowej tj. od dnia 3 stycznia 2009r. do dnia 3 stycznia 2016r. W § 2 powierzono Wójtowi Gminy Walim wykonanie uchwały a w § 3 wskazano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały podano, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej zaspokaja potrzeby mieszkańców Gminy w zakresie zdrowia co do faktu jest zadaniem własnym Gminy w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości – zwanej dalej "ustawą" (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wywiódł co następuje: Uchwała wpłynęła do organu nadzoru 23 grudnia 2008r. Organ Nadzoru pismem z dnia 30 grudnia 2008 roku zwrócił się do Przewodniczącej Rady Gminy Walim z żądaniem wyjaśnienia, czy przed podjęciem uchwały zachodziły przesłanki przewidziane przez art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające odstąpienie od trybu przetargowego. W odpowiedzi na powyższe Przewodnicząca Rady Gminy Walim wyjaśniła, że wskazany przez Organ Nadzoru przepis art. 37 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do stanu faktycznego w przedmiocie zawarcia umowy o odpłatne korzystanie z nieruchomości gminnych. Zwraca uwagę, że ust. 3 wskazanego przepisu odwołując się do jego ust. 1 stanowi o przetargowym trybie zawierania umów na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 3 zdanie drugie ustawy rada gminy może zwolnić z obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, co wedle Przewodniczącej Rady stanowi jej ustawowe uprawnienie, zwłaszcza gdy chodzi o przypadki inne niż określone w jej ust. 2 i 3. Przewodnicząca Rady zwraca również uwagę na fakt, że wynajmującą nieruchomość oddaje się na cele świadczenia usług w zakresie ochrony zdrowia mieszkańców. Rada Gminy uchwałą nr XXVIII/168/2008 wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego znajdującego się w budynku przy ul. Bocznej 9 w Walimiu z Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "Śródmieście -Biały Kamień" Spółka z o. o. Umowa najmu miała zostać zawarta na okres powyżej 3 lat. Powyższe postanowienie stanowi pełną merytoryczną treść uchwały. Wyrażenie zgody zostało wprowadzone z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy wskazanego przepisu ustawy zasadę przetargowego trybu wyboru kontrahenta w obrocie nieruchomościami komunalnymi, wyrażoną w ust. 1 cytowanego art. stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy tych nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy sprzedaż lub oddawanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego następuje - co do zasady - w trybie przetargowym. Ustęp 2 wskazanego artykułu zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek uzasadniających odstępstwa od obowiązku zastosowania tego trybu. Wyjątki zachodzą gdy przedmiotowa nieruchomość: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; 12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1. Ustęp 3 cytowanego artykułu ustawy upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, do podjęcia uchwały zwalniającej organ wykonawczy z obowiązku stosowania przetargowego trybu zbycia nieruchomości, stanowiących własność tych jednostek. Sytuacja taka zachodzi, gdy nieruchomości te są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie można także zastosować przy sprzedaży nieruchomości na rzecz osoby, która dzierżawi ją na podstawie umowy zawartej co najmniej na lat 10, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Zwolnienia nie można zastosować gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Zdaniem organu nadzoru kwestionowana uchwała zapadła z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 37 ust. 4 ustawy. Organ nadzoru w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. Akt I OSK 756/06 (LEX nr 209189), zgodnie z którym odesłanie do ust. 1 zawarte w ust. 4, nakazuje odpowiednie stosowanie reguł określonych w ust. 2 i 3 wskazanego artykułu ustawy - do umów o których mowa w ust. 4, zawieranych na dłużej niż 3 lata. Rozwiązanie takie podyktowane jest faktem, iż unormowanie zawarte w art. 37 ust. 1 staje się pełne tylko w przypadku uwzględnienia wyjątków określonych w art. 37 ust. 2 i 3. Tym samym niedopuszczalne jest rozszerzanie przesłanek warunkujących możliwość odstąpienia od przetargowego trybu ustanowienia prawa użytkowania, zawierania umów użyczenia, najmu czy dzierżawy nieruchomości komunalnych - poza katalog przesłanek wskazany w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Zatem przyjąć należy, że przepis art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze, jest źródłem swobody decyzyjnej dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w tym sensie, że podjęcie uchwały o odstąpieniu od przetargu ma charakter fakultatywny, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w ust. 2 i 3. Wystąpienie jednej z nich jest jednak warunkiem koniecznym dla samej możliwości podjęcia uchwały. W tym miejscu należy przyznać, że wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy nie była, w początkowym okresie stosowania tego przepisu jednolita. Jednoznaczne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wpłynęło jednak na konieczność ujednolicenia orzecznictwa administracyjnego. Mając powyższe na uwadze nie można się zgodzić z wyjaśnieniami Przewodniczącej Rady Gminy Walim. Z rzeczonych wyjaśnień wynika, iż Gmina Walim nie brała pod uwagę przesłanek wskazanych w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. Rada przyjęła, iż art. 37 ust. 1 i 4 wyraża uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do swobodnego decydowania o trybie zawarcia umów najmu. Zdaniem organu nadzoru, zgodnie z przywołanym już stanowiskiem NSA, przepis art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze nie jest przepisem alternatywnego wyboru. Odsyła bowiem do przepisu o charakterze bezwzględnie obowiązującym - mającym na celu ochronę interesu publicznego, który sam określa, przez odesłanie, wyjątki od wyrażonej w nim zasady. Przepisy ustalające te wyjątki powinny znaleźć zastosowanie odpowiednio, co jest wyrazem bezwzględnego obowiązywania zasady ogólnej. W świetle rozważań przedstawionych wyżej należy zauważyć, że stanowisko Rady Gminy jest tu obarczone błędem. Stwierdzić zatem należy, że Rada Gminy Walim nie miała podstaw prawnych dla dokonania, w drodze uchwały nr XXVIII/168/2008 - z dnia 15 grudnia 2008 r., tak istotnych modyfikacji zasad obrotu nieruchomościami komunalnymi wynikających z ustawy. W związku z tym treść przedmiotowej uchwały, w istotny sposób narusza art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Walim wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutów merytorycznych do stanowiska Wojewody zaprezentowanego w skardze , Gmina wyraża pogląd przeciwny uważając , że skarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa. Zdaniem Gminy z treści art. 37 ust. 4 GospNierU wynika obowiązek stosowania przepisu ust. 1 odpowiednio, a nie wprost, co uniemożliwia automatyczne stosowanie przepisu odsyłającego do normy wynikającej z przepisu docelowego. Użycie przez ustawodawcę tego zwrotu oznacza możliwość modyfikacji zakresu wskazanej normy prawnej, uzasadnionej odmiennością analizowanego stanu faktycznego. Czynności mające na celu wydzierżawienie czy najem nieruchomości gruntowych różnią się od ich sprzedaży, czy ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego. W wyniku tych czynności najemca czy dzierżawca posiada niewielkie uprawnienia w stosunku do ich przedmiotu i co najistotniejsze nie może go zbyć i uczynić przedmiotem dalszego obrotu. Naruszenie warunków umowy z reguły zaś skutkuje jej rozwiązaniem i koniecznością zwrotu przedmiotu dzierżawy (najmu). Tym samym nie istnieje konieczność przy dzierżawie czy najmie stosowania takich obostrzeń, jak przy sprzedaży nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda organu stanowiącego w przypadku zbycia nieruchomości może dotyczyć zatem zdaniem Gminy - wyłącznie stanów faktycznych wynikających z art. 37 ust. 3 GospNierU. W związku z tym, skoro zgoda rady wpisana została w przepisie art. 37 ust. 3 GospNierU (a są to jedyne przypadki uzasadniające odstąpienie od przetargu), to "dodatkowe" zastrzeżenie o takiej zgodzie w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 GospNierU. daje kompetencję dla rady gminy do podjęcia zaskarżanej uchwały. Wskazania przy tym wymaga, iż podjęcie przedmiotowej uchwały miało na celu wyrażenie zgody na bezprzetargowy tryb wynajęcia nieruchomości na cele świadczenia usług w zakresie ochrony zdrowia mieszkańców , a podstawowym zadaniem Gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy, którym są m.in. sprawy ochrony zdrowia. Stosując wykładnię Wojewody przepis powyższy uznać należy za zbędny albowiem sama norma prawna dotycząca dzierżawy, użytkowania i najmu ogranicza się jedynie do zdania pierwszego. Skoro jednak ustawodawca zdecydował się umieścić zapis o wyrażeniu odrębnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia wskazanych umów widocznie miał określony cel. Zdaniem Gminy odesłanie wyrażone w zdaniu 1 art. 37 ust. 4 GospNierU dotyczy tym samym jedynie wskazania, iż generalnie zawieranie tych umów winno następować w trybie przetargowym, jednak właściwa rada, sejmik czy wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania takich umów. Zdaniem Gminy celem ustawodawcy przy takiej redakcji przepisu art. 37 GospNierU jest uelastycznienie procedur regulujących gospodarkę nieruchomościami gminy, przy zachowaniu racjonalności podejmowanych działań. Wydzierżawienie nieruchomości na okres przekraczający 3 lata nie należy bowiem do autonomicznej woli organu wykonawczego, lecz uzależnione jest od wyrażenia zgody przez organ stanowiący i kontrolny, który przy podjęciu uchwały kieruje się zasadami gospodarności, celowości i legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Omówioną na wstępie uchwałę organ gminy podjął na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009r. IOPS 1/09 orzekł, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n. Sąd także stwierdził, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzania przetargu. Brak podstaw aby nie podzielić tezy zawartej w tej uchwale. Przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. stanowi, że Wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Odpowiadający na skargę nawiązując do tych przesłanek wskazał, że "podjęcie przedmiotowej uchwały miało na celu wyrażenie zgody na bezprzetargowy tryb wynajęcia nieruchomości na cele świadczenia usług w zakresie ochrony zdrowia mieszkańców, a podstawowym zadaniem Gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy, którymi są m.in. sprawy ochrony zdrowia". Okoliczności te nie wyczerpują przesłanki zamieszczonej w ust. 3 art. 37 u.g.n. w szczególności zawartej w wyrażeniu "innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową". Niezależnie od tego należy zauważyć, że do uchwały zostało dołączone uzasadnienie. W uzasadnieniu tym również nie wskazano przesłanki rozstrzygającej pozytywnie w tym przedmiocie. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Z uzasadnienia skargi wprawdzie wynika, że zaskarżona uchwała podjęta w dniu 15 grudnia 2008r. wpłynęła do organu nadzoru w dniu 23 grudnia 2008r. jednakże w aktach sprawy brak na tę okoliczność stosownego dowodu. Z tego względu Sąd nie mógł uznać, iż uchwała została przedłożona z naruszeniem terminu określonego w art. 90 ust. 1 powołanej wyżej ustawy w szczególności nie odzwierciedla tego kopia uchwały znajdująca się k-9 akt sądowych. Punkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.