II SA/Ol 733/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R.D. i J.D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2, zasądza od Wojewody na rzecz skarżących R.D. i J.D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku R. D. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r., skierowanym do Starosty, wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa o wznowienie postępowania na wniosek lub z urzędu, zakończonego decyzją Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie rozbudowy budynku na działce nr "[...]" przy ul. A w "[...]". W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Starosta wydał kwestionowaną decyzję z naruszeniem przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, które to naruszenie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Podniesiono także, iż wprawdzie Starosta postanowieniem Nr "[...]" z dnia "[...]" wznowił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, jednakże nie doręczył go stronom postępowania, a opinia wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma w formy postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Przy czym obowiązek uzgodnienia przeniesiony został na inwestora, który mógł uzyskać tylko opinię w formie nieprzewidzianej w obowiązującym porządku prawnym. Dlatego też, wnioskodawca jest zdania, iż wada prawna decyzji polegająca na niewłaściwej formie uzgodnienia, istnieje nadal i stanowi podstawę do ponownego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Postanowienie z dnia 5 sierpnia 2004 r. nie zostało także doręczone inwestorowi, gdyż jego odbiór pokwitował R. B., który nie jest stroną tego postępowania. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta odmówił wznowienia postępowania w wyżej wymienionej sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że R. D. kilkakrotnie informowano o braku akt sprawy i wyniku przeprowadzonych postępowań w trybie nadzwyczajnym, między innymi o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Nadto podano, iż w dniu 16 lipca 2007 r. wpłynęła do organu I instancji ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", z której wynika, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Również organ architektoniczno-budowlany badając kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, stwierdził, że R. D. nie posiada przymiotu strony oraz, że nie został zachowany termin określony w art. 148 kpa, a postępowanie już raz z urzędu było wznowione. W wyniku wznowienia postępowania została wydana decyzja nr "[...]" z dnia "[...]", gdzie po przedłożeniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - na podstawie art. 146 § 2 kpa odstąpiono od uchylenia decyzji nr "[...]" z dnia "[...]", wskazując na okoliczność, że mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji ponadto wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 kpa postępowanie zakończone decyzją ostateczną może być wznowione, na wniosek strony lub z urzędu (art.147 kpa), a wniosek strona powinna złożyć w terminie określonym w art. 148 kpa. Wskazując na niezachowanie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku, organ I instancji podniósł, że o braku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków R. D. wiedział dużo wcześniej, bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę. Dostał też pismo informujące o wznowionym z urzędu postępowaniu. Natomiast fakt wydania opinii przez WKZ wynika nawet z decyzji Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]"., gdzie opisano wznowione z urzędu przez Starostę postępowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. G. D. oraz R. D.. J. G. D. wskazała, że obok męża R. D. jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. A w "[...]". Na tej podstawie zarzucono organowi I instancji pominięcie jej jako strony postępowania i wydanie w związku z tym decyzji z dnia "[...]" z naruszeniem art. 10, art. 15 i art. 61 § 4 kpa. Natomiast R. D. zarzucił organowi błędną interpretację prawa, w szczególności art. 3, art. 20 i art. 28 ustawy – Prawo budowlane oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także nieuwzględnienie wszystkich dowodów i materiałów dotyczących sprawy. Odwołujący się wskazał, iż podanie o wznowienie postępowania złożył w terminie jednego miesiąca od dnia 16 listopada 2005 r. W tym dniu mógł zapoznać się z aktami sprawy, a tym samym dowiedział się, że istnieje tylko opinia, a nie postanowienie Konserwatora Zabytków. Odwołujący się zarzucił, że Starosta nie przeprowadził żadnego postępowania w zakresie posiadania przez niego przymiotu strony w sytuacji, gdy kwestia ta była już przedmiotem postępowania sądowego. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 71/05, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że R. D. będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości, na którą realizowana inwestycja wpływa negatywnie przez ograniczenie naturalnego oświetlenia części pomieszczeń w jego budynku, posiada przymiot strony. Decyzją z dnia "[....]" Nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, akceptując ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę o poddasze użytkowe budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, zatem nie mają uprawnień do żądania czynności administracyjnych organu w sprawie. Powyższą decyzję R. D. i J. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż organ odwoławczy doręczył swą decyzję J. D., pominął zaś fakt, że organ I instancji swej decyzji jej nie doręczył. Ponadto pominięto ustalenie dotyczące braku skuteczności doręczenia decyzji Nr "[...]". Organ drugiej instancji nie dokonał wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego, ponieważ obydwa organy orzekały w oparciu o niekompletne dokumenty. Nadto skarżący zarzucili, iż Wojewoda selektywnie wybrał ekspertyzy i opinie podmiotów zewnętrznych i pominął ekspertyzę przedłożoną przez R. D. oraz zignorował złożone przez stronę skarżącą wnioski dowodowe, w tym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego, tj. protokołu kontroli wewnętrznej decyzji z dnia "[...]" nr "[...]". Brak stanowiska organu konserwatorskiego w postaci zaskarżalnego postanowienia oznacza, że decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu i uzasadnia wznowienie postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1124/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, iż podanie o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie wniesione zostało z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Skarżący R. D. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zarzucając naruszenie: - przepisów art. 32 ust.1 i 2, art. 45 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - przepisów art. 10, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.145 § 1 pkt 2, art. 106 § 3 i § 5, art.54 § 2, art. 133 § 1, art. 234 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; w dalszej części uzasadnienia zwanej: p.p.s.a). Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt. II OSK 911/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 1124/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku odniósł się do istoty pojęcia akt sprawy, wskazując, iż są to zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Akta sprawy są podstawowym i jedynym materiałem pozwalającym sądowi administracyjnemu na dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, a zatem wykonanie swego zadania wynikającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przedmiotowej sprawie odmowa wydania skarżącemu żądanych odpisów dokumentów z akt mogła prowadzić do naruszenia jego praw, jako strony postępowania, uznając tym samym za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, a w szczególności zarzut naruszenia art. 10 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim zawiera on gwarancje jawności postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, iż podtrzymywanie stanowiska w kwestii wydania dokumentów z akt sprawy przez sąd I instancji już po wydaniu wyroku naruszyło także prawo skarżącego do sporządzenia skargi kasacyjnej w oparciu o wszelkie dostępne materiały. W konkretnych więc okolicznościach sprawy niniejszej powyższe naruszenia przepisów prawa w ocenie NSA doprowadziły do pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w sprawie naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., gdyż – jak wskazano w wyroku - trudno dopatrzeć się w istocie powodów, dla których protokół kontroli wewnętrznej, miałby zostać uznany za mający istotne znaczenie w sprawie. Zarówno brak stanowiska konserwatora zabytków na etapie rozpoznawania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wniosku M. B. o pozwolenie na budowę, jak i forma tego stanowiska zajętego po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu nie budzą żadnych wątpliwości i nie wymagają dodatkowych dowodów. Bezzasadne jest także powiązanie oczekiwania przez skarżącego, by w aktach administracyjnych znalazł się protokół kontroli wewnętrznej z przepisami art. 54 § 2 i art. 133§1 p.p.s.a. Dokumenty dotyczące wewnętrznej kontroli prowadzonej w organie administracji nie stanowią bowiem oczywiście elementu akt administracyjnych dotyczących konkretnej sprawy. Kontrola wewnętrzna służy wytknięciu uchybień w stosowaniu prawa przez organy administracji i spowodowaniu, o ile to możliwe, ich naprawy w stosownym trybie procesowym. Służy ona także zapobieżeniu popełniania błędów w dalszej pracy kontrolowanego organu, nie jest ona natomiast bynajmniej czynnością objętą ramami postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadny zarzut pominięcia w toku postępowania administracyjnego B. D., która jak wynika z wyroku w sprawie II SA/Ol 743/05 WSA w Olsztynie i z odpisów księgi wieczystej znajdujących się w aktach II SA/Ol 934/05 stała się współwłaścicielką nieruchomości wraz ze skarżącym i jego małżonką w dniu 12 listopada 2004r., a zatem powinna uczestniczyć jako aktualny współwłaściciel nieruchomości we wszystkich postępowaniach, również nadzwyczajnych, dotyczących tej nieruchomości. Jeśli sąd I instancji okoliczności tej nie dostrzegł dokonując kontroli zaskarżonej decyzji to naruszył tym samym, art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jak zważył Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzenie przesłanki wznowieniowej skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy zdaniem sądu naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu administracyjnym strony nie zostały zawiadomione przez organ o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. powinno skutkować uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, w której naruszenie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Skoro zasadniczą przyczyną odmowy wznowienia postępowania było uchybienie terminu do wniesienia skargi, a termin ten liczyć należało od daty konkretnego pisma złożonego w postępowaniu administracyjnym, to w warunkach złożoności rozpoznawanej sprawy i wielości zgromadzonych materiałów, zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uznać należało za zasadniczą gwarancję procesową, której zaniedbanie uniemożliwić mogło skarżącemu rzeczowe odniesienie się do argumentów, leżących u podstaw niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, a także weryfikację tego, czy rzeczywiście wszystkie istotne dla sprawy akta i dokumenty znajdowały się w posiadaniu rozstrzygającego sprawę organu administracji. Pominięcie tego uchybienia przez sąd I instancji stanowiło naruszenie powołanego przez skarżącego jako jedna z podstaw skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustawodawca w art. 190 ustawy określił więc, iż Sąd I instancji nie może orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne (w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy administracji w niniejszej sprawie bezzasadnie odmawiały skarżącemu statusu strony. Stanowisko organów odmawiające skarżącym przymiotu strony było więc błędne. W związku z takim zapatrywaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że skarżący winni posiadać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym ponownie wskutek uchylenia zaskarżonych decyzji, ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z procedury administracyjnej. W tym oczywiście winni mięć zapewniony pełny dostęp do akt postępowania administracyjnego. Realizację tego uprawnienia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i organy rozpoznając sprawę ponownie winny przestrzegać tychże przepisów. Jak była o tym mowa wyżej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż B. D., jako aktualny współwłaściciel nieruchomości (od dnia 12 listopada 2004 r.) wraz ze skarżącym i jego małżonką powinna uczestniczyć we wszystkich postępowaniach, również nadzwyczajnych, dotyczących tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa powodująca konieczność uchylenia decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., niezależnie od tego, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko NSA powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zapewnić B. D. pełną możliwość uczestniczenia w postępowaniu ze wszystkimi uprawnieniami procesowymi, jakie posiada strona postępowania administracyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, w której naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, co także skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko NSA powoduje oczywiście przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązek przestrzegania przez organy zasad płynących z art. 10 § 1 kpa, w tym zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji. Organy w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania winny również doręczyć rozstrzygnięcia w sprawie wszystkim stronom postępowania. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego złożonego w piśmie z dnia 14 grudnia 2009r., a dotyczącego doręczenia skarżącemu odpisu protokołu kontroli wewnętrznej z dnia 30 lipca 2004r., a w przypadku braku posiadania przez Sąd tego dokumentu konieczności zwrócenia się do innego sądu w posiadaniu którego jest tenże dokument i konieczności odroczenia rozprawy z tego powodu, wskazać należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Po pierwsze, w cytowanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trudno dopatrzeć się powodów dla których protokół kontroli wewnętrznej, miałby zostać uznany za mający istotne znaczenie w sprawie. Wskazano w wyroku ponadto, że bezzasadne jest powiązanie oczekiwania przez skarżącego, by w aktach administracyjnych znalazł się protokół kontroli wewnętrznej z przepisami art. 54 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Dokumenty dotyczące wewnętrznej kontroli prowadzonej w organie administracji nie stanowią bowiem oczywiście elementu akt administracyjnych dotyczących konkretnej sprawy. Kontrola wewnętrzna nie jest bynajmniej czynnością objętą ramami postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Z wywodów poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika więc, że żądany przez skarżącego protokół kontroli wewnętrznej nie stanowi części akt administracyjnych, ponadto brak jest powodów dla których protokół ten miałby zostać uznany za mający istotne znaczenie w sprawie. Skarżącemu wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę ponownie związany jest stanowiskiem zawartym w wyroku sądu kasacyjnego także w tej części, która może zawierać niekorzystne dla skarżącego uzasadnienie. Z tych względów brak było podstaw do odraczania rozprawy i poszukiwania wymienionego protokołu kontroli wewnętrznej celem dołączenia go do akt niniejszej sprawy. Po drugie, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, by istotne znaczenie dla sprawy miał protokół kontroli wewnętrznej z dnia 30 lipca 2004r., którego dołączenia do akt sprawy domaga się skarżący. Nawet gdyby przyjąć, że protokół ten ma dla sprawy istotne znaczenie to i tak Sąd nie mógł poszukiwać tego protokołu w innych aktach i odraczać z tego powodu rozprawy, gdyż spowodowałoby to nadmierne przedłużenie postępowania sądowego. Organy rozstrzygając ponownie sprawę zastosują się do przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, rozpoznając złożony przez skarżącego wniosek z dnia 12 grudnia 2005r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia "[...]". W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.