I OSK 394/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1896/09 odrzucającego skargę W. z siedzibą w Z. na pismo Ministra Zdrowia z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1896/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. z siedzibą w Z. na pismo Ministra Zdrowia z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Zdrowia z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała m.in., iż w jej ocenie wystąpienie organu jest decyzją administracyjną. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej pismo Ministra Zdrowia z dnia (...) września 2009 r. nr (...) nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego aktu bądź czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 P.p.s.a. Pismem tym poinformowano stronę skarżącą, iż żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych decyzja wydawana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Decyzja wydawana jest więc, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Pismo to nie mieści się natomiast w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dlatego też nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pismo Ministra Zdrowia z dnia (...) września 2009 r., a nie bezczynność tego organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, to skarga jako niedopuszczalna podlegała zdaniem Sądu pierwszej instancji odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. z siedzibą w Z. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 1, art. 6, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie - w rezultacie czego doszło do uznania, iż będąca przedmiotem wniosku informacja nie ma waloru informacji publicznej 2. art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (zwanego dalej K.p.a.) – poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pismo z dnia 10 września 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż Minister Zdrowia jako organ administracji publicznej w rozumieniu K.p.a. mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie wszelkie informacje dotyczące funkcjonowania organu, jak i jego funkcjonariuszy także mieszczą się w zakresie obowiązywania tejże ustawy. W efekcie uznać należy, ze spełnione zostały przesłanki do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. Tym samym, nie udzielenie informacji stanowi naruszenie art. 13 i 14 ustawy. Prawidłowość powyższej tezy znajduje dodatkowo uzasadnienie w treści powołanego wyżej art. 61 Konstytucji RP, gdzie ograniczenie prawa do udostępnienia informacji może nastąpić tylko ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z powyższych przypadków. Skarżący podkreślił, iż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji pismo Ministra Zdrowia jest w istocie decyzją, gdyż zawiera minimum elementów w postaci: oznaczenia organu administracyjnego, wskazania adresata, rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu osoby uprawnionej, a z drugiej charakteryzuje się władczością, jednostronnością i podwójną konkretyzacją. Wymogi powyższe spełnia pismo organu zarówno z dnia (...) lipca 2009 roku oraz z dnia (...) września 2009 roku, co oznacza, iż skarżący uprawniony jest do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Prezentowany przez Sąd I instancji pogląd jakoby z tego powodu, iż będąca przedmiotem żądania udostępnienia informacja, która jest częścią akt, do których wgląd mają tylko strony postępowania, nie jest przedmiotem informacji publicznej, należy zdaniem strony skarżącej ocenić jako co do zasady chybiony. Prowadzi bowiem do wyłączenia wszelkich rozstrzygnięć organów administracyjnych spod regulacji przywołanej ustawy, a przecież nie to było intencją ustawodawcy, czego najlepszym przykładem jest powołany wcześniej art. 61 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo Ministra Zdrowia z dnia (...) września 2009 r. informujące skarżącego, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej nie znajduje się w tym katalogu. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Minister Zdrowia analizując wniosek strony skarżącej doszedł do przekonania, że żądane przez nią informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu zamiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji, wystosował pismo informujące skarżącego o tym. W świetle tych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, iż w ten sposób stronie odebrany został dostęp do ewentualnej weryfikacji rozstrzygnięcia właściwych organów w zakresie dostępu do informacji publicznej. Podkreślić trzeba, że sąd przed podjęciem decyzji procesowej o odrzuceniu skargi podejmuje się oceny charakteru prawnego działań podjętych przez właściwe organy i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Tym samym, nawet odrzucenie skargi skarżącego przez Sąd pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jest przejawem kontroli podejmowanej przez sąd administracyjny. Minister Zdrowia informując skarżącego, że żądane informacje nie są informacją publiczną nie naruszył przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał w swoich orzeczeniach, że pismo informujące wnioskodawcę o tym, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, M. Prawn. 2003/4/148, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, M. Prawn. 2003/10/436, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05, LEX nr 167166). Podkreślić dodatkowo trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie mógł badać na tym etapie czy informacje, o które wnioskowała skarżąca spółka są informacjami publicznymi skoro pismo Ministra Zdrowia nie podlegało kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli strona uznaje, odmienienie od właściwego organu, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi ma prawo skierować do sądu skargę na bezczynność tego organu. W takim bowiem przypadku, sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając wtedy lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia właśnie wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie. Zatem w związku z tym, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z powodu jej niedopuszczalności, bezzasadne są argumenty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów art. 1, art. 6, art. 13 i art. 14 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP. Ponadto, nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż stwierdzenie przez organ administracji pozostawania wniosku o udostępnienie informacji poza zakresem u.d.i.p. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu w sprawie prawa dostępu do informacji publicznej. Zaskarżone pismo Ministra Zdrowia nie zawiera jednego z elementów decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W konsekwencji przyjętej przez organ interpretacji przepisów u.d.i.p., która nie była przedmiotem merytorycznej analizy Sądu pierwszej instancji, słuszna była rezygnacja z wydawania decyzji administracyjnej w tej sprawie i w związku z tym brak jest podstaw do potraktowania pisma z dnia 10 września 2009 r. jako decyzji administracyjnej. Stąd zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a. w powyższym zakresie należało uznać za chybione. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś Sąd prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe pismo organu jako nie podlegające kognicji sądów administracyjnych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji