II SAB/Kr 94/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: umorzyć postępowanie sądowe Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. E.Z. wystąpił do Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy zawartej pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a wykonawcą przebudowy drogi gminnej Nowy Świat - Traczykówka ( umowa nr [...] z dnia 01.10.2007 r.). Jednocześnie powołując się na art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej E.Z. wniósł o udostępnienie powyższych informacji w następujący sposób: "udostępnienie w formie kserokopii: specyfikacje istotnych warunków zamówienia z załącznikami która stanowi załącznik nr 1 do umowy nr [...] z dnia 01.10.2007 r. Odbiór dokumentów przewiduje termin 14 dni od dnia złożenia wniosku to jest do dnia 9 lipca 2009 r." W dniu 11 września 2009 r. E.Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. wnosząc o zobowiązanie Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w terminie określonym przez Sąd do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, zobowiązanie Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z postanowieniem art. 38 kodeksu postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój pismem z dnia 29 czerwca 2009 roku powiadomił skarżącego powołując się na art. l3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w 14-dniowym terminie od dnia złożenia wniosku określonym w art.13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyznaczył dla udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nowy termin - 25 sierpnia 2009 roku. Po upływie wyznaczonego przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój terminu oraz dodatkowo po upływie 14 dni po tym terminie dla umożliwienia ewentualnego doręczenia wnioskowanej informacji publicznej za pośrednictwem poczty, skarżący [...] w dniu 11 września 2009 roku zwrócił się osobiście do Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z wezwaniem bezzwłocznego wydania mu wnioskowanej informacji publicznej, ale został poinformowany, że w dalszym ciągu wnioskowana informacja publiczna w formie określonej wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 roku nie jest gotowa do odbioru. W związku z powyższym skarżący wystąpił z niniejszą skargą na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, gdyż w ocenie skarżącego tylko takie działanie pozwoli na wyegzekwowanie wywiązania się przez Burmistrza ze spoczywającego na tym organie obowiązku udostępniania informacji publicznych w przewidzianych prawem terminach. Jednocześnie skarżący wniósł o rozważenie przez Sąd zasadności wydania w niniejszej sprawie w trybie art.155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia sygnalizacyjnego, które zwróci uwagę Wojewody jako organu zobowiązanego zgodnie z postanowieniem art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. 2001r. nr 142 poz.1591 ze zm.) do sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, na całkowite lekceważenie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój terminów obowiązujących przy udostępnianiu informacji publicznej na wniosek. Zgodnie z jasną regułą zapisaną w art. 13 ust. 1 oraz 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, podstawowym terminem wyznaczonym ustawą dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, jest termin 14 dni, powołany w ust. 1 tego przepisu. Przedłużenie tego terminu, nie dłużej jednak niż do dwóch miesięcy, następować może wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, gdzie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek przedstawienia racjonalnego uzasadnienia opóźnienia w wydaniu wnioskowanych informacji. Nagminne wskazywanie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój jako rzekomego uzasadnienia opóźnienia w wydaniu wnioskowanych informacji publicznych "dużej ilość realizowanych przez wydział inwestycji oraz trwającego sezonu urlopowego", w ocenie skarżącego nie tylko nie może zostać uznanym za racjonalne uzasadnienie takiego opóźnienia, ale stanowi jawną kpinę z zasad działania organu administracji publicznej. Natomiast stanowisko Burmistrza odnoszące się do skutków przekroczenia maksymalnego, dwumiesięcznego terminu do wydania wnioskowanej informacji publicznej wyznaczonego przez ustawodawcę dla przypadków wyjątkowych zgodnie z art.13 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój utrzymuje, jakoby "wskazany w art. 13 ust. 2 w/w ustawy 2-miesięczny termin do udostępnienia informacji publicznej ma charakter instrukcyjny i jego ewentualne przekroczenie nie rodzi negatywnych skutków prawnych", wymaga podjęcia zdecydowanych działań, które wykażą Burmistrzowi Miasta Rabka-Zdrój, jakie negatywne skutki z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej są przewidziane prawem w przypadku uporczywego ignorowania terminów wyznaczonych jako nieprzekraczalne przez ustawodawcę. Tylko bowiem podjęcie takich działań zapobiegać może dalszemu lekceważeniu przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój prawa uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej przysługującego zgodnie z art. 61 Konstytucji RP wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej. Po złożeniu powyższej skargi przez E.Z. , pismem z dnia 18 września 2009 r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek został rozpatrzony pozytywnie i w dniu 25.08.2009 r. żądane przez wnioskodawcę kserokopie dokumentów były przygotowane i oczekiwały na odbiór. Ponieważ do w/w terminu wnioskodawca nie zgłosił się w Urzędzie Miasta Rabka-Zdrój w celu osobistego odbioru przygotowanych dokumentów zgodnie ze wskazanym we wniosku sposobem odbioru dokumentów, organ zwrócił się do wnioskodawcy o przekazanie na piśmie informacji do 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma, czy odbioru wnioskowanych kserokopii dokumentów dokona on osobiście i w jakim terminie, czy też mają zostać przesłane drogą pocztową. Jednocześnie wskazano, że w przypadku zmiany sposobu przekazania w/w dokumentów, należy dokonać stosownej zmiany wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano – powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne - że bezczynność organu nie została uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że ustawa ta kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, jak i procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Zakres podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko organy administracji publicznej, ale także podmioty niebędące organami administracji publicznej i to może tłumaczyć, dlaczego ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Również nie bez znaczenia są tu krótsze terminy załatwiania spraw. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw (służy walce z czasem, który jest marnotrawiony). Gdy termin załatwiania spraw jest krótszy, wprowadzenie środków zaskarżenia byłoby odsuwaniem celu w czasie, celu, którym jest uzyskanie informacji. W przypadku wydania decyzji odmownej organ administracyjny lub podmiot niebędący organem ma obowiązek pouczyć stronę o przysługującym jej środku odwoławczym, ze wskazaniem organu lub podmiotu właściwego do jego rozpatrzenia (art. 107 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji odmownej wymaga od organu sprawdzenia, czy wniosek został prawidłowo złożony, a więc, czy pochodzi od osoby uprawnionej (jeśli np. został wniesiony w cudzym imieniu), czy został podpisany, itd. Brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa odsyła do k.p.a. tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej, toteż nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. W ocenie Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w powyższym stanowisku pominięto istotną okoliczność, że wobec bezczynności takich organów jak wójt, burmistrz czy prezydent znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z treści wskazanych przepisów wynika, że warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 23 lipca 2009 r. Zgodnie z art. 102a u.s.g w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, paz. 1270). W postanowieniu z dnia 24 lutego 1998 r., II SAB/Wr 58/97 (Gazeta Prawna 1998/23/33) NSA O/Wrocław stwierdził, że każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu gminy, nie wykonującego czynności nakazanej prawem, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przez wykonanie czynności nakazanych prawem należy rozumieć nie tylko czynności prawne, lecz także czynności faktyczne lub materialno-techniczne. Udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością materialno-techniczną (vide: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 II SAB/Wa 44/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego wniesienie niższej skargi będzie możliwe dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treści art. 10la ust. l w związku z art. 101 u.s.g. Tego obowiązku skarżący nie wykonał, bowiem wbrew twierdzeniom skargi, skarżący nie wezwał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do usunięcia naruszenia prawa. Z tego powodu żądanie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest – w ocenie organu - w pełni uzasadnione. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę podniesiono – w razie nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi – iż skarga jest całkowicie bezzasadna. Wskazano, że z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, że skarżący miał odebrać dokumenty, choć sformułowane w tym zakresie żądanie jest gramatycznie niepoprawne – "odbiór dokumentów przewiduje termin 14 dni ...". Wobec nie stawienia się skarżącego po odbiór dokumentów w dniu 25 sierpnia 2009 r. (w terminie zakreślonym przez pismo organu z dnia 29 czerwca 2009 r.) - nie można przypisać organowi bezczynności. Organ nie może ponosić odpowiedzialności za brak działania skarżącego. Ponadto, wobec nie stawiennictwa skarżącego po odbiór dokumentów organ nie miał obowiązku przesyłać za pośrednictwem poczty wnioskowanej informacji. Skarżący wskazując na odbiór dokumentów powołał się w swoim wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. na art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli skarżący określił jako sposób udostępnienia informacji publicznej odbiór dokumentów to organ miał obowiązek zachować się jak wskazał skarżący, a więc oczekiwać na stawiennictwo skarżącego w celu odebrania dokumentów. Wobec jednoznacznej treści art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy (udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem) organ, nie mógł wysłać wnioskowanej informacji publicznej za pośrednictwem poczty, bowiem takiego sposobu udostępnia informacji nie przewidział skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie skarżący do dnia przesłania skargi do Sądu nie zmodyfikował swojego wniosku i nie stawił się w celu odbioru dokumentów, pomimo wezwania zawartego w piśmie z dnia 18 września 2009 r. znak: [...]. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do stanowiska skarżącego, według którego Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój w przeszłości wielokrotnie niezgodnie z prawem odmawiał udostępnia informacji publicznej, podnosząc, iż stanowisko skarżącego nie jest zgodne z prawdą. W piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. skarżący odniósł się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę i wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego podając, że wnioskowana informacja publiczna została mu udzielona w dniu 8 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga E.Z. jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny. Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę procedura dostępu do informacji publicznej została uregulowana w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Jest to niewątpliwie regulacja o charakterze szczegółowym dotycząca materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej. Odnosi się ona do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) - wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, a taki charakter ma niewątpliwie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 2009 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591). Przepis ten dotyczy bowiem ogółu czynności nakazanych prawem, których organ gminy nie wykonuje. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w niniejszej sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Nie ma miejsca w niniejszej sprawie sytuacja uzasadniająca stosowanie dyrektywy, według której regulacja późniejsza ogólna nie "uchyla" regulacji wcześniejszej o charakterze szczególnym, gdyż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma charakter regulacji późniejszej szczególnej w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2009 r. wnioskowana przez niego informacja publiczna została mu udzielona w dniu 8 października 2009 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowym w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. W niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, jednakże stan taki przestał istnieć w dacie orzekania przez Sąd. Skoro więc organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 cytowanej ustawy, tzn. w przypadku uznania zasadności skargi nie może zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności. W tej sytuacji należało postępowanie sądowe umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), według którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż określone w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy stało się bezprzedmiotowe (tak: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., I OSK 480/06, LEX nr 188512; uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji.