II GSK 383/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt III SAB/Wr 25/09 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W na rzecz P. P. 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. o sygn. akt III SAB/Wr 25/09 oddalił skargę P. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym W dniu 15 maja 2008 r. P. P., dalej skarżący, złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Składając powyższy wniosek skarżący zadeklarował chęć przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013. Pismem z dnia 10 lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej BPARiMR) we Wrocławiu wezwał stronę do uzupełnienia zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej od dnia rozpoczęcia realizacji programu, tj. od dnia 1 marca 2008 roku. W dniu 5 listopada 2008 r. Zastępca Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych stwierdził niespełnienie przez P P. wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 2092/91. Kierownik BPARiMR działając na podstawie § 21 ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200, obowiązującym do dnia 28 lutego 2009 r.) oraz w oparciu o art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), pismem z dnia 31 grudnia 2008 r. poinformował stronę skarżącą, iż w związku z koniecznością przeprowadzenia wszystkich kontroli niezbędnych w celu wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przewidywany termin wydania decyzji zostaje przesunięty do dnia 28 lutego 2009 roku. W odpowiedzi na w/w pismo P. P. wezwał organ do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok, nie później jednak niż w terminie do dnia 15 stycznia 2009 roku. Pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. organ powiadomił stronę, że wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie jest uwarunkowane zakończeniem innego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach sprawy rolnośrodowiskowej za rok 2007. Pismem z dnia 2 marca 2009 r. organ po raz kolejny zawiadomił stronę o przesunięciu terminu do wydania decyzji w sprawie przyznania płatności środowiskowej do dnia 30 kwietnia 2009 roku. W dniu 13 marca 2009 r. skarżąca skierowała do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na bezczynność organu w tej sprawie. Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. Dyrektor DORARiMR, działając na podstawie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. zawiadomił stronę, iż nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrywania zażalenia na bezczynność organu. W opinii organu II instancji, badanie przez kierownika BPARiMR spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na 2007-2013 musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania, dlatego też wydanie decyzji na skutek wniosku złożonego w dniu 15 maja 2008 r. nie jest możliwe, w sytuacji gdy nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW 2004-2006. W związku z powyższym P. P.wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści § 30 ust. 1 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200, obowiązującym do dnia 28 lutego 2009 roku, zwane również dalej "rozporządzeniem środowiskowym") warunkiem otrzymania płatności w przypadku przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 jest spełnienie przez rolnika wszystkich warunków przyznania płatności i zobowiązanie rolnika w ramach pierwotnie podjętego przedsięwzięcia do realizacji co najmniej takiej samej liczby pakietów. Badanie zatem przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 - musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania. Dlatego też wydanie decyzji na podstawie złożonego przez skarżącego w dniu 15 maja 2008 r. wniosku nie było możliwe. W ocenie Sądu I instancji bezspornym jest, że skarżący złożył do tutejszego Sądu skargę na decyzję organu II instancji w sprawie rolnośrodowiskowej za 2007 r., a zatem w sprawie pierwotnie podjętego zobowiązania. Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie organów administracyjnych uzasadnia treść art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, który stanowi, że obsługa wniosków w ramach PROW 2004-2006 i PROW 2007-20013 odbywa się za pomocą narzędzi informatycznych. Sąd I instancji podniósł, że procedura zweryfikowania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na zamknięcia uczestnictwa skarżącego w programie rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2004-2006, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, a może nastąpić jedynie po wydaniu prawomocnego wyroku Sądu w sprawie ze skargi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej za 2007. Od wyroku Sądu I instancji Piotr Peisert wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. zarzucił naruszenie Sądowi I instancji prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania przez błędną wykładnię art. 24 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania i wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu (Dz. Urz. UEL 2004.141.18) zwany dalej rozporządzeniem (WE) nr 796/2004 oraz nie zastosowanie art. 2, 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji powyższego uznanie za źródło prawa dla organu administracyjnego uwarunkowań technicznych Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, derogujące w dodatku przepisy art.16 § 1i art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił, że wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na orzeczenie w sprawie tj. art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że obowiązek posługiwania się przez ARiMR narzędziami informatycznymi wbrew stanowisku Sądu I instancji nie upoważnia do tworzenia w ramach tych narzędzi powszechnie obowiązującego prawa derogującego prawo stanowione. Narzędzia te mają w ocenie skarżącego charakter techniczny i mogą służyć wyłącznie usprawnieniu stosowania prawa a nie, jak twierdzi Sąd I instancji, jego tworzeniu. Skarżący podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ nie wydał decyzji, nie wyznaczył nowego terminu oraz nie zawiesił postępowania. Sąd I instancji nie zbadał tych kwestii i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeżeli decyzją z 2007 r. organ ustalił, że skarżący nie realizował działań rolnośrodowiskowych w tym właśnie okresie, to ten sam organ powinien był wydać decyzję odmawiającą przyznania płatności na 2008 r. Natomiast jeżeli, jak twierdzi organ a za nim Sąd I instancji, wynik rozstrzygnięcia sądowego odnośnie decyzji o przyznaniu płatności za 2007 rok. miał wpływ na załatwienie przedmiotowej sprawy, to organ powinien był na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesić postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem strony, W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący zaznaczył, że wraz z wnioskiem o dopłaty rolnośrodowiskowe za 2008 r. zadeklarował zamiar przejścia z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013. Dotyczy on zatem dopłaty za 2008 r. który jest pierwszym rokiem nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący nie wskazuje na zamiar przejścia z poprzednich zobowiązań, co wynika z deklaracji umieszczonej we wniosku. Wobec tego Sąd I instancji niezasadnie rozważał kwestię rozpoznania wniosku za 2008 r. w powiązaniu z innymi sprawami administracyjnymi, w sytuacji gdy takiego związku nie było. Mając powyższe na uwadze P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem wniesionym przez stronę składającą skargę kasacyjną, czy też zachowanie organu nie wskazywało aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności. Na wstępie należy także podnieść, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art.36 k.p.a., ale także wówczas gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (vide wyrok NSA z 20.07.1999 r. I SAB 60/99 OSP 6/2000 poz.87, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2006 s 37). Uwzględniając treść art.3 § 1 i § 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem, a kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., jak i na bezczynność organów administracji publicznej w tym zakresie (art.3 § 2 pkt 8). Odwołując się do wskazanych wyżej przepisów prawa należy podkreślić, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd według którego, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (vide wyrok NSA z 17.06.2010 I OSK 3/10 niepublikowany). Ponadto wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest do dokonania szeregu czynności, wśród których w pierwszej kolejności winien ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art.3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Następnie sąd administracyjny winien rozważyć, czy skarga na bezczynność jest dopuszczalna z punktu widzenia wyczerpania trybu warunkującego wniesienie takiej skargi. Po dokonaniu powyższych ustaleń sąd administracyjny winien przystąpić do dokonywania ustaleń, czy organowi administracji publicznej można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 22.04.2010 r. I OSK 1480/2009 niepublikowany). Niewątpliwie wskazane wyżej rozważenia i ustalenia winny znaleźć się w pisemnych motywach podjętego przez Sąd I instancji orzeczenia. Stosownie bowiem do treści art.141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przy czym podkreśla się, że czynność polegająca na sporządzeniu uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma pewien sprawozdawczy charakter, a zatem sama przez się nie może wpłynąć co do zasady na treść rozstrzygnięcia jako na wynik sprawy. Pamiętać jednak należy, że uzasadnienie orzeczenia mimo, iż w procesie czynności związanych z wydaniem orzeczenia znajduje się na końcu tego procesu, to jest odzwierciedleniem procesu myślowego składu sędziowskiego i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie. Oznacza to, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3/39). Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że szczególne miejsce w pisemnych motywach wyroku zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć zwięzły charakter, ale pozwalający na ocenę, czy sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, czy dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem czy przeanalizował wszystkie wymagające rozważenia zagadnienia. W związku z powyższym należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów. Podkreślić bowiem należy, że z jednej strony Sąd I instancji zasadnie wskazuje, że z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnej czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku-nie zakończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub też nie podejmie stosownej czynności, przy czym trafnie Sąd I instancji podnosi, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty, a jednocześnie z drugiej strony Sąd I instancji uznaje, że załatwienie sprawy strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczy przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2008 rok i jest uzależnione od uzyskania przez skarżącego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w sprawie ze skargi w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w 2007 roku. Oznacza to, że Sąd I instancji uznał, iż organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności, gdyż załatwienie sprawy objętej skargą jest uzależnione od wydania rozstrzygnięcia w innej sprawie rozpatrywanej przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli zachodziłby związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą na bezczynność organu a "zagadnieniem wstępnym" dotyczącym przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok będącej przedmiotem postępowania sądowego, to obowiązkiem organu administracji publicznej było podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia, o którym mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., dawałoby podstawy do przyjęcia, że organ ten nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy objętej treścią wniosku z 15 maja 2008 roku w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.