II SA/Op 353/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant : Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Nyski, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 litera a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o uznaniu B. B. za osobę bezrobotną z dniem 3 kwietnia 2009 r. i jednocześnie o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów o jakich mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co oznacza brak podstaw do przyznania prawa do zasiłku. Postanowieniem z dnia [...]. Starosta Nyski, powołując się na art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania B. B. z dniem 3 kwietnia 2009 r. za osobę bezrobotną zakończonej wyżej wymienioną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu organ podniósł, że strona przedłożyła 8 maja 2009 r. zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Paczkowie potwierdzające wpis do ewidencji działalności gospodarczej od 10 grudnia 2003 r., z określeniem daty rozpoczęcia działalności na 1 stycznia 2004 r. Decyzją z [...], nr [...] Starosta Nyski, działając na podstawie art. 145 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję własną z dnia 7 kwietnia 2009 r. o uznaniu B. B. za osobę bezrobotną od dnia 3 kwietnia 2009 r. i jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 litera a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o odmowie uznania B. B. za osobę bezrobotną z dniem 3 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że złożony przez stronę 8 maja 2009 r. dokument, w szczególności zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej potwierdza bezspornie, że 10 grudnia 2003 r. strona zgłosiła działalność gospodarczą , w oparciu o które na podstawie art. 88 b ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 101 poz. 1178 ze zm. ) dokonano wpisu do ewidencji. Organ podniósł, że wpis ten nadal istnieje w ewidencji, co potwierdza kolejne pismo Urzędu Miejskiego w Paczkowie z 28 maja 2009 r. Zdaniem organu wpis ten wyłącza uprawnienie do uznania strony za osobę bezrobotną od 3 kwietnia 2009 r. i w oparciu o normę artykułu 2 ust. 1 pkt 2 litera f należało orzec o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną. W odwołaniu od tej decyzji B. B. zarzuciła: - naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 litera f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu wówczas obowiązującym przez uznanie, ze nie może być bezrobotnym ten kto posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, podczas, gdy samo posiadanie wpisu do ewidencji nie pozbawia osoby statusu bezrobotnego, jeżeli nie podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...], Wojewoda O., działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zważył, że według art. 2 ust. 1 pkt 2 litera f ustawy status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, albo nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Odwołując się do dokonanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 10 grudnia 2003 r., organ odwoławczy uznał, ze złożenie 8 maja 2009 r. w PUP w Nysie dokumentu potwierdzającego ten wpis, było uzasadnioną podstawą zastosowania procedury wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Wojewody O. wniosła B. B. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 151 § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dniu wydania skażonej decyzji zamiast przepisów obowiązujących w momencie zarejestrowania się przez skarżącą w Powiatowym Urzędzie Pracy; naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącą wpisu do ewidencji stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, podczas gdy nie miała ona wpływu na treść tej decyzji z uwagi na fakt wejścia w życie zmienionego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) po wydaniu przez Starostę uchylonej decyzji; naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez uznanie, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji i samo posiadanie wpisu nie pozbawia statusu bezrobotnego, jeśli osoba nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego; naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła i rozwinęła argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Do skargi dołączyła zaświadczenia ZUS z dnia 13 lipca 2009r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie z dnia 8 lipca 2009r. na okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej od 10 grudnia 2003r. i niepodlegania w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego wskazując, że zostały one skarżącej doręczone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogły zostać wcześniej przedstawione organom orzekającym w sprawie. Organ wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydając rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przechodząc do okoliczności przyznawanej sprawy wskazać należy także, że zarówno w postanowieniu o wznowieniu postępowania, jak i w decyzji organu pierwszej instancji ogólnie powołano jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 K.p.a., bez precyzyjnego wskazania, który z punktów tego przepisu stanowił podstawę działania organu. Zważywszy jednak na podawaną w uzasadnieniu okoliczność dostarczenia przez skarżącą w dniu 8 maja 2009r. zaświadczenia potwierdzającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej, uznać należy, że podstawą tą był przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiący że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po wtóre - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, a wreszcie po trzecie - okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W świetle przywołanego przepisu, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż z lektury akt wynika, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, wyszło na jaw, że skarżąca posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany w dniu 10 grudnia 2003r. i wpis ten nadal figuruje w ewidencji pod numerem 2134. Okoliczności te potwierdzały zgromadzone przez organ dowody, w szczególności pismo Burmistrza Paczkowa z dnia 28 maja 2009 r. Nie są one również kwestionowane przez skarżącą. Przechodząc do rozważań w tym zakresie należy mieć na względzie, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną w świetle ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Zagadnienie to jest istotne, zważywszy, że do dnia 26 października 2007 r. przepis art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) (Dz. U. z 2004r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.) stanowił, że bezrobotnym jest osoba, która - spełniając inne warunki przewidziane przez ustawę - nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia (...) z dniem 26 października 2007r., przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f zmieniono w ten sposób, że stanowi on, iż bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Taki sam zapis obowiązuje również w aktualnie obowiązującym jednolitym tekście tej ustawy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W związku z przywołanymi zmianami dodać należy, że zapis zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), w wersji obowiązującej do dnia 26 października 2007 r., został recypowany z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.), której przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f miał identyczne brzmienie. Odnotować należy, że na tle ostatnio powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 5/96, opubl. ONSA 1997 r., nr 2, poz. 47), wyraził pogląd, że "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności." W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. W razie uzyskania przez organ zatrudnienia w późniejszym czasie dowodów uzasadniających wznowienie postępowania, a dotyczących uzyskania przez konkretną osobę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, organ powinien umożliwić jej wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała. Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 42/05, opubl. LEX nr 191809 oraz z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt I OSK 153/05, opubl. LEX nr 192138) i należy je w pełni podzielić. Dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), poprzez wprowadzenie kategorycznego zapisu o zakazie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, doprowadziła do usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości odnośnie uprawnień osób mających zarejestrowaną działalność gospodarczą do świadczeń określonych w tej ustawie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) jest niewątpliwie bardziej restrykcyjny, gdyż poprzednie jego brzmienie wskazywało, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może wykazać, że nie podjęła tej działalności do dnia jej wyrejestrowania. Oznaczało to, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji, czyli formalnym zaprzestaniem prowadzenia działalności. Przepis ten ustanawiał zatem domniemanie, iż osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Obecnie warunkiem wstępnym stwarzającym możliwość jego obalenia jest również uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji, bądź zawieszenie działalności gospodarczej. Mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżąca nie mogła bowiem uzyskać statusu osoby bezrobotnej nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji. Przyjęta przez sąd interpretacja powyższego przepisu, utrwalona w judykaturze, czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie inne argumenty, zarówno natury słusznościowej, dotyczące finansowych konsekwencji wyrejestrowania działalności, jak również próby wykazania nieprowadzenia działalności gospodarczej, niepodejmowania w jej ramach żadnych prac i nieuzyskiwania dochodów podlegających opodatkowaniu. Te ostatnie motywy mogłyby mieć znaczenie w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) w brzmieniu sprzed zmiany, wyłącznie w sytuacji, gdyby nastąpiło wyrejestrowanie działalności gospodarczej, co jednak nie miało miejsca. W tych warunkach na powyższą ocenę nie mogą wpłynąć zatem również podawane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów procedury poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i argumenty dotyczące nieopłacania składek oraz podatku ani tym bardziej niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia z innych tytułów. Z tych przyczyn i w oparciu o powołane przepisy oraz art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.