III SA/Wr 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant aplikant radcowski Andrzej Biernacki, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej we W na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 - 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1 a, ust. 3-4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), l.p. 4.1 załącznika do ww. ustawy - po rozpatrzeniu odwołania Z B prowadzącego działalność gospodarczą [...] od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w W z dnia [...] r. Nr [...] wymierzającej Z B karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym sytnie faktycznym. W dniu [...] r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę dokumentów kierowanego przez P S samochodu marki [...] (nr rejestracyjny[...] ) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (10.800 kg). Pojazd należał do Z B, prowadzącego działalność gospodarczą jako[...] . W trakcie kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kierowca słuchany do protokołu wyjaśnił, że wiezie asfalt oraz maszyny na teren robót drogowych wykonywanych przez firmę[...] , w której jest zatrudniony a właściciel przedsiębiorstwa poinformował go, że firma wykonująca roboty drogowe jest zwolniona od opłat. Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w W wymierzył Z B (...) karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1 ww. załącznika). Od decyzji Z B wniósł odwołanie. Podniósł, że w momencie wszczęcia postępowania i wydania decyzji przepis art. 42 ust. 1 był już znowelizowany i wyłączono spod jego stosowania pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Wskazał na przepis art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wyjaśnił, że powinny być to przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji (a nie w chwili zdarzenia), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i literaturze. Dodał, że wskazana ustawa z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) nowelizująca przepis art. 42 ust. 1 ustawy po transporcie drogowym nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, które stanowiłyby, iż do postępowań wszczętych na podstawie art. 42 w zw. z art. 92 ust. 1 o transporcie drogowym należy stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie organu drugiej instancji zaskarżona decyzja była zasadna. Dyrektor Izby Celnej we W wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - w treści obowiązującej w dniu kontroli - podmioty wykonujące przewóz drogowy na terytorium R P są zobowiązane do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość [...] euro rocznie, z wyłączeniem: 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2) transportu kombinowanego; 3) pojazdów realizujących komunikację miejską; 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne. Z kolei przepis art. 42 ust. 7 ww. ustawy dał ministrowi właściwemu do spraw transportu prawo do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek powyższej opłaty oraz trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania, a także wzorów dokumentu potwierdzającego wniesienie tej opłaty. Z delegacji tej skorzystał Minister Transportu wydając 8 sierpnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089). Natomiast nieuiszczenie opłaty drogowej skutkuje karą pieniężną w kwocie [...] zł (l.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutem odwołania, że Z B nie podlegał obowiązkowi posiadania karty opłaty drogowej. Organ odwoławczy potwierdził, że od dnia [...] r. weszła w życie nowelizacja art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wyłączająca z obowiązku posiadania karty drogowej pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Organ drugiej instancji stwierdził jednak, że w sprawie jest niesporne, iż w momencie kontroli Strona nie dysponowała kartą opłaty drogowej oraz że obowiązujące wówczas przepisy wymagały, by taką kartę posiadała. Ten właśnie stan faktyczny i prawny był podstawą nałożenia kary. Organ orzekający na potwierdzenie stanowiska zajmowanego w tej sprawie przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku N S A z [...] r. sygn. akt II GSK 491/08. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności pozwalające zastosować przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Nie godząc się rozstrzygnięciami zapadłymi w sprawie Z B i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Decyzjom obu instancji zarzucił naruszenie: art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art.6 k.p.a. i art. 42 ust. l ustawy o transporcie drogowym, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawne, gdyż w dacie jej wydania nie było podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej, bowiem ustawa o transporcie drogowym została znowelizowana i nie przewidywała sankcji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu decyzji skarżący wyjaśnił, że nie można nakładać kary na podstawie przepisu, który nie obowiązuje. W opinii skarżącego gdyby wolą ustawodawcy było umożliwienie stosowania przepisów, których treść zmieniono do wcześniejszych zdarzeń, musiałoby to być wyraźnie wyartykułowane w przepisach intertemporalnych. Normy takiej nie ma, co oznacza, że należy stosować przepisy nowe. Z tego powodu stanowisko organów celnych, że mimo braku podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej w dniu rozstrzygania sprawy można ją nałożyć, bowiem w dacie zdarzenia obowiązywały inne przepisy nie może zasługiwać na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wskazał dodatkowo na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O (z dnia [...] r., sygn. akt II[...] ) zgodnie z którymi decyzje wymierzające kary za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych są decyzjami o charakterze deklaratoryjnym i dlatego stosuje w niniejszych sprawach przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia (konkretyzacji stosunku administracyjnego), a nie w dniu wydawania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym przyjął, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. z 2004 r., Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się między innymi protokół kontroli z dnia 21 marca 2008 r., stwierdzający naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na tym, że P S kierujący samochodem marki [...] (nr rejestracyjny [...]) (należącym do Z B prowadzącego działalność gospodarczą) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, podczas przejazdu w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m. in. kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1). Zgodnie z art. 92 ust 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy. Sąd stwierdza prawidłowość ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu administracyjnym, że w dniu kontroli [...] r. pracownik skarżącego przedsiębiorcy wykonywał przewóz drogowy pojazdem samochodowym o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Według art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy obowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość [...] euro rocznie, z wyłączeniem: 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2) pojazdów transportu kombinowanego; pojazdów realizujących komunikację miejską; 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne. Zgodnie z art. 42a ustawy, art. 42 nie stosuje się do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zaliczanych do sektora finansów publicznych. Z przepisów tych wynika, że kontrolowany samochód nie był w dniu [...] r. wyłączony z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Kierujący pojazdem winien był zatem dysponować wymaganym dokumentem poświadczającym dokonanie takiej opłaty. Zgodnie z ustawą ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1). Zgodnie z art. 92 ust 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy. Według 4.1. załącznika, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. Skarżący w dniu kontroli naruszył ten przepis bowiem w myśl art. 87 ust3 ustawy o transporcie drogowym osobą odpowiedzialną za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane prawem dokumenty – jest przedsiębiorca. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest wszakże podnoszona przez skarżącego kwestia istotnej zmiany treści obowiązującego prawa, która nastąpiła w okresie między dniem kontroli, to jest [...] r., a wydaniem decyzji I instancji, to jest dniem [...] r. Mianowicie w dniu kontroli art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym przewidywał obowiązek posiadania karty opłaty drogowej dla pojazdów lub ich zespołów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. W dniu orzekania przez organ I instancji ta wielkość graniczna była już podwyższona do masy całkowitej przekraczającej 12 ton, na podstawie art. 3 pkt 1a w zw. z art. 9 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), zmieniającego w tym zakresie treść art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym. Sąd stwierdza, że z materiału sprawy wynika, że masa całkowita zespołu pojazdów kierowanego przez skarżącego nie przekraczała 12 ton. Według art. 9 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r., weszła ona w życie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dniem ogłoszenia był 9 grudnia. Ustawa weszła zatem w życie 24 grudnia 2009 r. Przepisy przejściowe, zawarte w art. 9 ustawy, dotyczą jedynie wymienionych tam szczegółowych sytuacji, a mianowicie: art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany niniejszą ustawą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r. (pkt 1); z wyjątkiem art. 3 pkt 1 lit. b, który wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszej ustawy oraz art. 3 pkt 2-11, które wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2011 r. (pkt 2). Artykuł 8 ustawy stanowi, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym art. 42 traci moc z dniem 30 czerwca 2011 r. Żaden z powołanych przepisów międzyczasowych nie ma zastosowania do rozpatrywanej sprawy. Należy zatem rozważyć, jakie przepisy powinny były zastosować organy orzekające, rozstrzygając rozpatrywaną sprawę. Zgodnie z zasadą ustaloną wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i 138 kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując dnia 10 kwietnia 2006 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów (I OPS 1/06, w sprawie wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w sytuacji, gdy w czasie między datą zdarzenia a datą orzekania oraz braku przepisów przejściowych) stwierdził, że zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Jeżeli natomiast zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Należy podkreślić, że nowe przepisy prawne były w porównaniu do przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, niekorzystne dla osoby podlegającej karze. Podejmując uchwałę, NSA powołał się na dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie. Mianowicie w tezie wyroku NSA z dnia 28 września 1999 r. I SA/Wr 926/98 (OSP z 2000 r., nr 5, poz. 83) zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą to, jakie należy stosować przepisy od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna (por. też zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 1, s. 37). W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Według NSA, można to odnieść do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Według NSA, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa. Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, iż sankcja administracyjna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na to, że niezależnie od przyjętego nazewnictwa, w ustawie o drogach publicznych (przed nowelizacją), za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, naliczane były "opłaty podwyższone", a po nowelizacji - "kary pieniężne". Zdaniem NSA, w jednym i drugim przypadku wynikały one jednak z przepisów o charakterze represyjnym, które z natury swej bliższe są prawu karnemu, niż cywilnemu. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie tego typu kary pieniężne traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 46; Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, pod red. J. Sommera, Wrocław 1999, t. II, s. 547 i nast.; Z. Leoński. O istocie tzw. kar administracyjnych [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod. red. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, s. 354-362). Sąd podkreślił, że kary administracyjne mają cechy bliskie prawu karnemu oraz administracyjnemu. Według Sądu, rozróżnienie sankcji karnych i administracyjnych nie jest jednak precyzyjne i w prawie wspólnotowym, chociaż można zauważyć tendencję rozszerzania zasady retroakcji in mitius na wszystkie sankcje administracyjne (powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04). Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U.7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K.11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K. 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami. W art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono szereg fundamentalnych zasad prawa represyjnego, które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym. Bez wątpienia zasadą taką jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., P. 12/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 50; z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 97). W tym stanie rzeczy NSA stwierdził, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa. Przepisów ustanawiających sankcje administracyjne, co prawda nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego, czy też karno-skarbowego, jednak ich represyjnego charakteru, wynikającego chociażby z wysokości kar, które niekiedy mogą być porównywalne bądź nawet wyższe od kar grzywny grożących za przestępstwa lub wykroczenia, nie można bagatelizować (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. K.17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30). W tym miejscu uzasadnienia należy wskazać, na bezsporną okoliczność ,że skarżący został poddany kontroli w marcu 2008 r., a decyzja organu pierwszej instancji jego sprawie zapadła dopiero w czerwcu 2009 r. czyli ponad rok od zaistniałego zdarzenia. Zdaniem Sądu ograny celne miały w tej sprawie wystarczającą ilość czasu aby wobec skarżącego można było skutecznie zastosować sankcje wynikające z ustawy o transporcie drogowym sprzed nowelizacji tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując niniejszą sprawę rozważał, jaki charakter ma decyzja w sprawie kary administracyjnej – deklaratoryjny czy konstytutywny. Aby rozstrzygnąć tę kwestię, należało poddać analizie podstawę prawną takiej decyzji, nazewnictwo użyte w przepisach ustawy. Według art. 93 ustawy: 1. Uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. 2. W przypadku gdy podczas kontroli granicznej na kontrolowanego zostanie nałożona kara, o której mowa w ust. 1 ... 4. Przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. 5. Od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. 9. Podmiot uprawniony do kontroli, o którym mowa w art. 89 ust. 1, nakłada w drodze decyzji administracyjnej na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem karę pieniężną, o której mowa w art. 92 ust. 1, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. 10. Karę nakłada się w wysokości określonej w załączniku do ustawy dla przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz. Z powyższych przepisów wynika, że rozpatrywana kara jest przez właściwy organ nakładana (a nie stwierdzana, potwierdzana, obliczana czy naliczana) w formie decyzji administracyjnej. Taka konstrukcja podstawy prawnej pociąga za sobą uznanie decyzji wydanej na jej podstawie za akt konstytutywny. Według M. Sachejki: "Forma prawna rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest, zarówno w prawie wspólnotowym jak i polskim, decyzją administracyjną. Decyzja ta jest zewnętrznym, indywidualnym aktem administracyjnym, niezależnym od woli adresata, posiadającym charakter konstytutywny czyli prawnie kształtujący" (M. Sachejko, Administracyjna kara pieniężna jako element systemu sankcjonowania naruszeń wspólnotowych oraz polskich zakazów praktyk ograniczających konkurencje, publikacja w Internecie). Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej nakładającej karę wprowadza taką karę do obiegu prawnego. Bez wydania decyzji nie ma bowiem kary. Przesłanką do nałożenia kary jest zdarzenie (określony stan faktyczny), które miało miejsce przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary. Sąd podkreśla, że dla regulacji prawnej jest typowe, że w hipotezie normy prawnej określona jest sytuacja pozwalająca na podjęcie działania objętego dyspozycją normy prawnej. Podstawę faktyczną decyzji administracyjnej stanowią bowiem okoliczności, które miały miejsce przed jej wydaniem. Takie rozwiązanie nie może zatem przesądzić o nadaniu przez ustawodawcę decyzji administracyjnej charakteru deklaratoryjnego. Gdyby przyjąć argumentację przeciwną, w systemie prawnym występowałyby prawie wyłącznie deklaratoryjne akty (decyzje) administracyjne. Stanowią one natomiast rzadkość. Konstytutywny charakter omawianych decyzji o nałożeniu kary administracyjnej jest typowym rozwiązaniem normatywnym. W porządku prawnym występują jednak także rozwiązania konkretyzacji kary w trybie samoobliczania bądź czynności materialno-technicznej. Tylko w takich sytuacjach można rozważać problem deklaratoryjności działań administracji (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r., s. 189 i n.). Sąd podkreśla, że ustawodawca nadając aktowi administracyjnemu charakter deklaratoryjny używa takich pojęć, jak "stwierdza" czy "potwierdza", które bez stosowania wykładni pozwalają na identyfikację aktu jako aktu deklaratoryjnego. Ścisłe normatywne uregulowanie wysokości kary administracyjnej w rozpatrywanej sprawie, odniesione do konkretnego naruszenia prawa, nie przesądza o deklaratoryjności decyzji administracyjnej o nałożeniu kary. Taki sposób regulacji prawnej przesądza natomiast o tym, że decyzja jest konstytutywnym aktem administracyjnym o charakterze związanym, w odróżnieniu od aktu swobodnego czy niezwiązanego. Skoro zatem decyzja o nałożeniu przedmiotowej kary administracyjnej ma charakter konstytutywny, Sąd stwierdza, że należało jako podstawę materialnoprawną tej decyzji zastosować prawo obowiązujące w dniu orzekania. Organy orzekające zastosowały natomiast nieprawidłowo prawo z dnia kontroli. Nawiązując do rozważań przedstawionych w omawianej uchwale NSA, Sąd stwierdza, że w wyroku z dnia 14 października 2009 r. (sygn. akt Kp 4/09) Trybunał Konstytucyjny podtrzymał dotychczasową linię orzecznictwa w przedmiocie przepisów prawa administracyjnego o charakterze represyjnym. Trybunał stwierdził mianowicie, że "... ustawodawca, dekryminalizując naruszenie przepisów ruchu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, jednocześnie ustalił wysoce restrykcyjny, nieproporcjonalny sposób karania, pozbawiając przy tym kierujących gwarancji procesowych, które zapewnia postępowanie w sprawach o wykroczenia i nie kreując w to miejsce innych, adekwatnych gwarancji, które zainteresowany mógłby uruchomić. Sądowa kontrola ograniczona wyłącznie do legalności decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przekroczenie prędkości w sytuacji, gdy przepisy materialne dotyczące źródła wykroczenia nie przewidują żadnych kontratypów ani przesłanek, które mógłby ocenić sąd administracyjny w granicach swojej kognicji, musi być uznana w tym wypadku za niewystarczającą i niezgodną z zasadą proporcjonalności wkroczenia ustawodawcy w sferę chronioną jednostki". Wynika z tego, że sądy administracyjne, rozpatrując skargi od decyzji administracyjnych o charakterze represyjnym, powinny stosować zasady przyjęte na gruncie prawa karnego. Jedną z tych zasad jest stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy, gdy nastąpiła zmiana prawa bez ustanowienia przepisów intertemporalnych. Sąd rozstrzygający niniejsza sprawę podziela w tym zakresie w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia [..]r. sygn. akt III [...] Odnosząc się do żądania skarżącego stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji Sąd wskazuje, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająca. Trafnie to zagadnienie zostało ujęte w tezie wyroku NSA z dnia 7 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 260) : " stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydanie 6, wydawnictwo C.H. Beck 2004 r., str. 713-714). Powyższe wyraźnie wskazuje na konieczność występowania jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w sposób oczywisty bezsporny. tymczasem w analogicznych do rozstrzyganej sprawy sytuacjach faktycznych Wojewódzkie Sądy Administracyjne zajmują odmienne stanowiska (patrz wyroki WSA w Opolu: z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 61/09, z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 171/09). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł tak jak w punkcie I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt III wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a. Podstawę do orzeczenia kosztów stanowią natomiast przepisy art. 199, art. 200 oraz 205 § 2 przywołanego aktu.