II SA/Bd 1030/09

Dnia 29 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta T. (w imieniu którego działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy dla Miasta T.), po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o utracie przez skarżącą A. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415; z późn. zm., zwanej w skrócie "ustawą o promocji zatrudnienia") oraz art. 104 k.p.a. Prezydent orzekł o utracie statusu oraz prawa do zasiłku z dniem [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem rozstrzygnięcia było otrzymanie w dniu [...] lipca 2009 r. oświadczenia strony o podjęciu działalności gospodarczej oraz uzyskaną w związku z tym informacją, że skarżąca dokonała wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] marca 2009 r. Odwołując się skarżąca podniosła, że aby rozpocząć działalność gospodarczą – pośrednictwo ubezpieczeniowe, musiała odbyć szkolenie dla osób ubiegających się o wykonanie czynności agencyjnych (zakończone egzaminem [...] kwietnia 2009 r.), a ponadto uzyskać numer ewidencyjny pośrednika ubezpieczeniowego. Zarówno kurs jak uzyskanie numeru ewidencyjnego wymagały poniesienia opłat, co było dla niej, jako osoby bezrobotnej, dużym obciążeniem. Ponadto warunkiem uzyskania numeru ewidencyjnego było podpisanie umowy agencyjnej z zakładem ubezpieczeń, co z kolei było uwarunkowane posiadaniem przez skarżącą statusu przedsiębiorcy, czyli uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis musiał być dokonany z wyprzedzeniem, przy czym jako dzień rozpoczęcia działalności gospodarczej został wskazany [...] maja 2009 r. Ponieważ jednak procedura uzyskania numeru ewidencyjnego pośrednika ubezpieczeniowego przeciągnęła się, ostatecznie działalność gospodarcza została rozpoczęta z dniem [...] lipca 2009 r., tj. z dniem zgłoszenia jej w ZUS i Urzędzie Skarbowym. Zdaniem skarżącej z tą właśnie datą można uznać, że utraciła status osoby bezrobotnej. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nie zaszła żadna z przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można uznawać, bowiem, że wyszła na jaw nowa okoliczność nie znana wcześniej organowi, skoro ten sam organ wydał zaskarżoną decyzję jak i zaświadczenie o wpisie w ewidencji działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia już samo dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skutkuje utratą statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca zgłosiła w Powiatowym Urzędzie Pracy podjęcie działalności gospodarczej w dniu [...] lipca 2009 r., jednakże z zaświadczenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2009r. wynika, że już w dniu [...] marca 2009 r. został dokonany wpisu dotyczący prowadzenia przez skarżącą działalności w zakresie ubezpieczeń. Tym niemniej Wojewoda zauważył, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym naruszył art. 10 k.p.a.; nie odniósł się także do zarzutów skarżącej odnośnie niewłaściwego jej zdaniem trybu wznowienia postępowania oraz w jednej decyzji zawarł dwa rozstrzygnięcia – w trybie wznowienia o utracie prawa do zasiłku oraz w trybie zwykłym o utracie statusu bezrobotnego. W końcowej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że usunięcie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji powoduje konieczność podjęcia przez organ I instancji stosownych czynności administracyjnych. W skardze do sądu administracyjnego A. P. zarzuciła, iż w decyzji z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wbrew treści tego przepisu, po uchyleniu decyzji organu I instancji ani nie orzekł o istocie sprawy, ani nie umorzył postępowania pierwszoinstancyjnego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. Wojewoda określając w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji, iż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji konieczne będzie podjęcie przez ten organ stosownych czynności administracyjnych – nie określił jakie to mają być czynności, co powoduje że skarżąca nie ma informacji o dalszym toku postępowania, nie wie czy powinno się ono dalej toczyć, czy zostało już zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie opisując jednocześnie stan sprawy – zarówno przed jak i po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że po uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2009 r. organ ten wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. i decyzją z dnia [...] października 2009r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] marca 2009 r. W wyniku odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z [...] listopada 2009 r. uchylił decyzję Prezydenta z [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewoda za podstawę prawną zaskarżonej decyzji z [...] września 2009 r. przyjął art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną albo decyzję kasacyjną kończącą rozpatrzenie sprawy. Ponadto - na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy jest, zatem zobowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie, co do istoty sprawy, umorzenie postępowania pierwszej instancji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 209493 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 390/07, LEX nr 337009). Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji bez określenia swojego stanowiska w sprawie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest, bowiem ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. W ten sposób może bowiem rozstrzygnąć tylko w przypadkach, gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowi wprost o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wyłączona jest zatem możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. prowadząca do wniosku, że daje on podstawę tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest wykładnią contra legem (tak: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 6. Warszawa 2004, str. 597-598). Wojewoda orzekając w zaskarżonej decyzji jedynie o uchyleniu decyzji organu I instancji wydał tym samym rozstrzygnięcia nieprzewidziane w przepisach art. 138 k.p.a. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że – jak słusznie zauważyła skarżąca – skutkowało to tym, że postępowanie pozostało niezakończone, przy czym zarówno strona jak i organ pierwszej instancji nie miały podstaw ani do stwierdzenia, że postępowanie powinno dalej się toczyć, ani do stwierdzenia, że zostało zakończone, co skutkowało też brakiem możliwości określenia sytuacji prawnej skarżącej. Uchybienia tego nie mogło sanować stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "usunięcie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji powoduje konieczność podjęcia przez organ I instancji stosownych czynności administracyjnych." Organ odwoławczy może, bowiem zobligować organ pierwszej instancji do działania jedynie poprzez stosowne rozstrzygnięcie w sentencji swojej decyzji. Brak stosownego tj. zgodnego z art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, jak wynika z odpowiedzi na skargę doprowadził też do ponownego wznowienia postępowania w przedmiocie utraty przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych (postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2009 r.), pomimo że postępowanie o wznowienie w tym samym przedmiocie (tj. postępowanie wznowieniowe w którym w dniu [...] lipca 2009 r. zapadło postanowienie o wznowieniu) – nie zostało zakończone. Prowadzenie dwóch postępowań wznowieniowych w tym samym przedmiocie czyni jedno z nich (później podjęte) postępowaniem bezprzedmiotowym. Brak natomiast umorzenia jednego (późniejszego) z dwóch takich postępowań, przy jednoczesnym obowiązku organu administracyjnego zakończenia każdego postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę może doprowadzić do wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) W ponownym postępowaniu Wojewoda powinien wydać rozstrzygnięcie stosownie do treści art. 138 k.p.a., w zgodzie z powyższym stanowiskiem Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do art. 152 ww. ustawy, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.