I OSK 663/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1401/09 w sprawie ze skargi B.F., I.C. i B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B.F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1401/09 oddalił skargę B. F., I. C. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr KOC/5151/Go/08 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął następujący stan faktyczny: Zarząd Gminy Warszawa Żoliborz na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] przekazał w użytkowanie wieczyste Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Warszawie przy ul. E. grunt, będący własnością Gminy Dzielnicy Żoliborz, położony w rejonie ulic T. i S.. Decyzja ta objęła m.in. działki nabyte aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r. Rep. nr [...], obecnie oznaczone dz. ewid. nr [...], [...] cześć i [...] z obrębu [...] oraz aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1975 r., obecnie oznaczona nr dz. 93 z obrębu 7-08-02. Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. B. F., I. C. i B. M. – następcy prawni poprzednich właścicieli – zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dot. działek z obrębu [...] oznaczonych nr [...] o pow. 1168 m2, nr [...] o pow. 46 m2, nr [...] o pow. 5061 m2 i nr 83 o pow. 183 m2 upatrując rażące naruszenie prawa w pominięciu uprawnień poprzednich właścicieli, którzy w 1992 r. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 u. o g.g.i w.n., nieprawidłowym zastosowaniu art. 80 ust. 2 i art. 88 tej ustawy, ponieważ działki w dacie decyzji nie były zabudowane, nieprawidłowym uzyskaniu przez Spółdzielnię pozwolenia na budowę osiedla, która nie miała prawa do gruntu, gdyż to należało do Dyrekcji Rozbudowy Miasta, istotnych rozbieżnościach w powierzchni samych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] o oddaniu Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w Warszawie, w rejonie ulic T. i S., w części dotyczącej działek oznaczonych: dz. nr: [...], [...], [...] z obrębu [...], o pow. 1168 m2 (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część (obecnie dz. nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...],[...] część, [...] część obręb [...]) o pow. 183 m2 (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...] część, [...] część, [...] obręb [...] o pow. 5061 m2 (obecnie nr [...] z obrębu [...]), dz. nr [...], obręb [...] o pow. 38 m2. Kolegium stwierdziło, że weryfikowana decyzja została wydana na wniosek z dnia 27 grudnia 1988 r. Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej o przekazanie terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. w użytkowanie wieczyste. Decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz, przekazująca w użytkowanie wieczyste Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. E. w Warszawie, grunt będący własnością Gminy -Dzielnicy Żoliborz w Warszawie położony w rejonie ulic T. i S., wydana została na postawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) który brzmiał: "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste". Kolegium uznało, że w przypadku uwłaszczenia na podstawie ww. art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. również obowiązuje zasada dotycząca zakazu naruszenia przez uwłaszczenie praw osób trzecich, co oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98; ONSA 1999, nr 3, poz. 75), w której Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że jeżeli przed wszczęciem albo w toku postępowania uwłaszczeniowego poprzedni właściciel lub jego następca prawny zgłosi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nieprzestrzeganie powyższej zasady i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi powyższa sytuacja, bowiem – jak jednoznacznie wynika z akt sprawy – postępowanie o uwłaszczenie Spółdzielni, między innymi nieruchomościami, o zwrot których ubiegają się wnioskodawcy, toczyło się na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zostało zakończone ostateczną decyzją Zarządu Gminy Warszawa Żoliborz z dnia [...] grudnia 1991 r. – a więc przed dniem złożenia przez nich wniosku o zwrot nieruchomości. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu [...] kwietnia 1992 r. (zgodnie z prezentatą Urzędu Dzielnicowego Warszawa Żoliborz) – czyli po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Z uwagi na powyższe brak było przeszkód do wydania kwestionowanej decyzji w dniu [...] grudnia 1991 r., gdyż ani w dacie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego, ani w dacie wydania decyzji na rzecz WSM nie toczyło się postępowanie z wniosku następców prawnych byłych właścicieli o zwrot tych nieruchomości. Twierdzenie zaś wnioskodawców, że organ winien był przed wydaniem decyzji przeprowadzić odrębne postępowanie mające na celu ustalenie, czy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nie zamierzają ubiegać się w przyszłości o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec niezłożenia przez nich stosownego wniosku w tym zakresie, uznać należy za nieuzasadnione i z całą pewnością wykraczające poza obowiązki organu administracji rozpatrującego wniosek Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Nie znajduje też potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym zarzut, iż zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy w dzierżawę wieczystą w drodze bezprzetargowej mogły być przekazane spółdzielniom działki tylko i wyłącznie zabudowane. W kwestionowanej decyzji omyłkowo powołano w jej podstawie prawnej i w uzasadnieniu art. 88a cyt. wyżej ustawy, co pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zarówno postępowanie uwłaszczeniowe jak i decyzję oparto o art. 80 ust. 2 tej ustawy, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwłaszczenia posiadaczy gruntów, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej. Tak więc, w świetle powyższego, bezzasadny jest zarzut, iż skoro decyzja [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., wydana została na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Północ, to tylko ona mogła być jedynym dysponentem terenu, a nie Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa, która nigdy nie uzyskała prawa do gruntu. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 cyt. ustawy, który dotyczy zasad ogólnych sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem nieruchomości, a zgodnie z którymi byli właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu lub ich spadkobiercy mają pierwszeństwo w ich nabyciu, gdyż art. ten nie dotyczy trybu załatwiania spraw przewidzianych w art. 80 ust. 2 i 3 ustawy. Uznało także, iż nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odbiega znacząco swoją treścią od treści rejestru pomiarowego. Podnoszone przez wnioskodawców okoliczności występujących rozbieżności między rejestrem działek zawierających numerację, powierzchnię i obręby działek, a powierzchnią tych działek wykazaną w decyzji Zarządu Dzielnicy Żoliborz z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] mogą stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją tą decyzją – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższa decyzja SKO została utrzymana w mocy przez Kolegium w dniu [...] czerwca 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku stron. Organ nadzorczy podzielił w całości swe stanowisko zajęte w poprzednio wydanej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Bożenny F., I. C. i B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej wnosili o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono: 1) rażące naruszenie art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ prowadzący postępowanie, nie miał obowiązku poinformowania byłego właściciela o możliwości zwrotu zbędnej części nieruchomości, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, 2) rażące naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 tej ustawy poprzez uznanie, że decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej nie naruszała praw osób trzecich oraz błędną wykładnię tego przepisu poprzez przyjęcie, że Spółdzielnia spełniała wszystkie przesłanki tego przepisu, pomimo, że na dzień 1 sierpnia 1988 r. nie była w posiadaniu przedmiotowego gruntu, 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że powołana w decyzji podstawa prawna rozstrzygnięcia, tj. art. 88a w miejsce art. 80 ust. 2 ustawy to pomyłka nie mająca wypływu na rozstrzygnięcie, 4) naruszenie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie w kwestionowanej przez skarżących decyzji właściwej numeracji działek ewidencyjnych zgodnie z operatem ewidencji gruntów na dzień [...] grudnia 1991 r., 5) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera kwalifikowaną wadę prawną, 6) naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, 7) obrazę przepisów postępowania: art. 7, 8, 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz braku wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. W uzupełnieniu skargi pismem procesowym z dnia 19 listopada 2009 r. (data wpływu) skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację w sprawie oraz podnieśli zarzut, iż organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 1991 r. nie był w tej sprawie właściwy do jej wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. uczestnik postępowania Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła pismo procesowe, w którym wnosiła o oddalenie skargi, zaś pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarżący nie posiadają decyzji o zwrocie jakiejkolwiek nieruchomości. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił przede wszystkim cele i zakres postępowania nieważnościowego zasadniczo różne od celu postępowania zwykłego. Celem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy decyzja (z reguły ostateczna) została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – art. 69 ustawy o g.g.i w.n. – mimo jego niezgłoszenia do dnia wydania przez Zarząd Gminy Warszawa Żoliborz w dniu [...] grudnia 1991 r. ww. decyzji, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia – z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich". Zdaniem Sądu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowane, treść [w:] Baza Orzeczeń NSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni podzielił pogląd SKO przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, że uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej (ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego) – nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia. Klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych). Zatem w przypadku, gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości, oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosownym wnioskiem -najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej (ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego). Sąd przywołał również orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, w którym wbrew temu co twierdzą skarżący, powszechnie przyjmuje się, że dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. (por. uchwała SN z 27 stycznia 2000 r. sygn. III ZP 14/99, LEX nr 38852; wyroki NSA: z 10 października 2001 r., sygn. akt I SA 2394/99, LEX nr 75559; z 28 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1652/06, LEX nr 417167; z 1 lutego 2008 r. sygn. I OSK 43/07, LEX nr 456493). Zatem, naruszenie praw osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu, a także oczywiście w ramach przepisu art. 80 ust 2 u.g.g.i w.n. będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy do czasu wydania decyzji o oddaniu WSM w Warszawie w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w Warszawie w rejonie ulic T. i S. skarżący zgłosili w jakikolwiek sposób roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu. Wbrew stanowisku skarżących, organ orzekający w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie ma prawnego obowiązku badania, czy będący jego własnością wywłaszczony grunt, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, co oznacza, że nie bada on również sposobu użycia tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia. W tym postępowaniu nie mogą być badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości (wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia) należą one bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości, które jest postępowaniem odrębnym i które wszczęto dopiero z dniem zgłoszenia stosownego wniosku, tj. z dniem [...] kwietnia 1992 r. Poza tym, skoro wcześniej nie było wniosku o zwrot nieruchomości, to skarżący nie mogli być też stroną postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Organ jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w dniu [...] kwietnia 1992 r. Sam fakt uprzedniego wywłaszczenia nie oznacza, że zawsze w postępowaniu uwłaszczeniowym muszą brać udział poprzedni właściciele albo ich spadkobiercy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odniosło się też do pozostałych zarzutów skarżących, prawidłowo uznając je za niezasadne, a Sąd w całości podzielił jego argumentację. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aczkolwiek w decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. powołano także art. 88a tej ustawy. Jednakże oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu w trybie art. 88a następowało w formie umowy cywilnej, a nie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2134/97, LEX nr 44499, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 9/99, OSNP 2000/9/340). Oznacza to, że skutek prawny decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni mógł powstać jedynie w wyniku zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy, który nadto w ust. 3 wyraźnie stanowił, że decyzja w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie przewidzianym w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, co oznacza, że decyzja o przekazaniu miała charakter konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93). Zbędne powołanie się na art. 88a nie stanowi wady decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można podzielić poglądu, iż fakt, że Spółdzielnia przed [...] grudnia 1988 r. złożyła wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntów będących w jej posiadaniu, czynił niedopuszczalnym wydanie decyzji w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 80 ust. 2. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydanie decyzji w tej sytuacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że istotą przewidzianego w nim rozwiązania było uregulowanie stanów prawnych gruntów pozostających w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do posiadanych gruntów. O tym, że decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 mogła być wydana zarówno w sytuacji niezłożenia wniosku, jak i w sytuacji, gdy wniosek został złożony, świadczy teza powołanego wyroku NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93, która brzmi: "Decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości może być wydana nawet bez wniosku dotychczasowego posiadacza nieruchomości". Nie bez znaczenia jest w tym względzie także fakt, że przepis art. 80 w jego pierwotnym brzmieniu (oznaczony wówczas jako art. 87) zawierał ust. 4 stanowiący, że posiadacze, o których mowa w ust. 2, którzy złożyli wnioski o przekazanie gruntu w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r, są zwolnieni z pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Zatem znaczenie okoliczności złożenia wniosku przed datą [...] grudnia 1988 r. sprowadzało się do kwestii opłat za użytkowanie wieczyste. Sąd nie uznał, że przy wydaniu powołanej decyzji doszło do naruszenia art. 47 ust. 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. Jak słusznie podniosło Kolegium w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy, nie miały zastosowania przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, przewidziany w art. 47 ust. 4, dotyczył sytuacji zmiany celu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej, a więc zmiany jakościowej w stosunku do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Jako niezasadny ocenił Sąd zarzut rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. przez nieuwzględnienie pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu przedmiotowej nieruchomości. Treść powołanego przepisu, jak i jego usytuowanie w systematyce ustawy wskazują jednoznacznie, że przewidziane w nim gwarancje nabycia nieruchomości w pierwszej kolejności przez byłych właścicieli dotyczyły transakcji dokonywanych w trybie tzw. "zwykłym", w odróżnieniu od szczególnego trybu uregulowania stanu prawnego gruntów przewidzianego w art. 80 ust. 2, nieuzależnionego od wyczerpania procedury przewidzianej w art. 23 ust. 1 (podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem i wywieszenie obwieszczenia na okres 6 tygodni w siedzibie organu). Przepis art. 80 ust. 2 odnosił się tylko i wyłącznie do posiadaczy nieruchomości i nie przewidywał pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu prawa użytkowania wieczystego do gruntu w tym szczególnym trybie. Także występujące rozbieżności między rejestrem działek zawierającym numerację, powierzchnię i obręby działek, a powierzchnią tych działek wykazaną w decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mogą stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zarzut wydania decyzji przez organ nieuprawniony nie znajduje uzasadnienia, gdyż Zarząd Gminy Warszawa Żoliborz był właściwy do wydania przedmiotowej decyzji w dniu [...] grudnia 1991 r. Z przedstawionych względów Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. bowiem został zgromadzony i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. F. prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego wyroku, mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a i art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, iż SKO w ramach postępowania nadzorczego prawidłowo ustaliło, iż organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny, a tym samym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, choć w toku postępowania administracyjnego, ani nadzorczego nie przeprowadzono dowodów na okoliczność posiadania w dniu 1 sierpnia 1988 r. przez Warszawską Spółdzielnię Mieszkaniową gruntów objętych decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. wydaną przez Zarząd Gminy Warszawa-Żoliborz ([...]); 3. naruszenie art. 141 § 4 K.p.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: – niewystarczające i ogólnikowe ustosunkowanie się do treści skargi w zakresie zarzutu art. 7 K.p.a, art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i 4 K.p.a. i zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. – brak wskazania, które z ustaleń faktycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd przyjął, które odrzucił lub pominął, – nieustosunkowanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zawartego w skardze; co w konsekwencji prowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest wydanie decyzji w trybie przewidzianym tym przepisem, także wówczas, gdy strona wystąpiła przed dniem [...] grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to jest złożyła wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniając każdy z podniesionych zarzutów stwierdzono m.in., że: – WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. i do czego zobowiązywały go przepisy art. 134 i 135 tej ustawy, – błędnie Sąd uznał, że organ prawidłowo zebrał i wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy, mimo iż nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, czy w dniu 1 sierpnia 1988 r. WSM była posiadaczem gruntów, co stanowiło istotną okoliczność, zwłaszcza wobec braku w aktach jakichkolwiek informacji na tę okoliczność, sam fakt objęcia gruntów decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 1971 r. nie jest zaś wystarczający, – błąd ten jawi się jako istotny zwłaszcza przy powołaniu w podstawie decyzji art. 88a ustawy – odnoszącego się do trybu umownego, co wzbudza wątpliwości co do legalności weryfikowanej decyzji, a mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji nadzorczej, – wadliwość uzasadnienia w aspekcie wymagań z art. 141 § 4 P.p.s.a. polega na braku odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi, w której na powyższe wady decyzji strony zwracały uwagę, – w konsekwencji wad proceduralnych Sąd nie dokonał właściwej kontroli decyzji nadzorczych SKO, bowiem nie można odtworzyć wszystkich przesłanek jakimi kierował się Sąd oddalając skargę. Zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. autor skargi kasacyjnej uzasadnia tym, iż zastosowano ten przepis mimo nieustalenia faktu posiadania gruntu przez Spółdzielnię w dniu 1 sierpnia 1988 r., a ponadto przepis ten odnosił się do tych posiadaczy, który do [...] grudnia 1988 r. nie złożyli wniosku o uregulowanie stanu prawnego gruntów. Spółdzielnia, która wcześniej złożyła taki wniosek z tego trybu regulacyjnego była wyłączona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie zajmując takie stanowisko jak Sąd Wojewódzki i stwierdzając, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie zamieszczone w niej zarzuty Sąd odwoławczy uznał za uzasadnione. Jako niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, w którym poddano weryfikacji decyzję Zarządu Gminy Warszawa-Żoliborz z dnia [...] grudnia 1991 r. Postępowanie nadzorcze – jak zasadnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, toczy się według ściśle określonych reguł i ma za zadanie przyjęcie lub wykluczenie, czy poddana ocenie decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w trybie wznowienia postępowania prowadzone jest na podstawie art. 145 i następnych K.p.a. i stanowi instytucję procesową, która w przypadku stwierdzenia wad postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. stwarza możliwość uchybienia decyzji, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzonym na podstawie art. 158 K.p.a. organ nie stosuje przepisów art. 145 § 1 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym nie może badać wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, wydaną w postępowaniu zwykłym. Zagadnienie odrębności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji zostało już wcześniej przesądzone w orzecznictwie sądowym. W wyroku NSA z dnia 29 marca 1988 r. I SA 636/87 (ONSA 1988 nr 1, poz. 45) Sąd ten przyjął, iż okoliczności wskazane w art. 145 K.p.a., uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia 1993 r. III ARN 50/93 (niepubl.) Ten kierunek orzecznictwa utrzymuje się także w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, co oznacza, iż kontrolując legalność decyzji wydanych w trybie art. 156 K.p.a. sądy administracyjne nie badają, czy istnieją przyczyny wznowienia postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. Zasadnie natomiast skarga kasacyjna formułuje zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 jej petitum. Wychodząc z przesłanki materialnoprawnej należy stwierdzić, iż regulacji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r., o uregulowaniu stanu prawnego. Posiadacze takich nieruchomości mogli w zależności od posiadanego statusu prawnego – otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podstawową przesłanką, którą ustawodawca zamieścił na początku przepisu, było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu. Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię nie powołują się na konkretne dowody, wskazujące na taki stan faktyczny. Akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r., jak również akta postępowania nadzorczego nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ab initio ustawy z 1985 r. Zasadnie strona skarżąca podnosi, że warunku takiego nie spełnia powołanie się na decyzję lokalizacyjną z 1971 r., zwłaszcza, iż ustawa stworzenie możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu wiąże z datą 1 sierpnia 1988 r. Ten brak postępowania, a odnosi się to nie tylko do postępowania zwykłego, lecz także do postępowania nadzorczego, niedostrzeżony przez Sąd, stanowi istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), a w konsekwencji ważyć na ocenie, czy decyzja z [...] grudnia 1991 r. nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wadliwy sposób dokonania kontroli odzwierciedla także uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym pomimo podniesienia w skardze zarzutu nieudokumentowania stanu posiadania gruntów przez WSM, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej okoliczności, mającej istotne znaczenie. Potwierdza to zasadność zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w pkt 4 skargi kasacyjnej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji posłużył się przy interpretacji art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. wykładnią historyczną przyjmując, iż w tym trybie możliwe było uregulowanie stanu prawnego gruntu także wówczas, gdy określany podmiot wystąpił z wnioskiem. Okoliczność ta (wystąpienie z wnioskiem) dla ubiegającej się jednostki lub osoby prawnej miała tylko takie znaczenie, że złożenie wniosku w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. uprawniało do zwolnienia z pierwszej opłaty, stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Tak w tej kwestii wypowiada się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 1995 r. III ARN 33/94 (OSNJAPiUS z 1995 r. nr 4, poz. 43) stwierdzając, iż przepis art. 87 ust. 4 ustawy z 1985 r., mimo iż niezamieszczony w tekście jednolitym ustawy ogłoszonym w Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) nie utracił mocy obowiązującej zatem jako nadal obowiązujący decydował o tym, że złożenie wniosku w zakreślonym terminie stanowiło warunek zwolnienia z pierwszej opłaty. Nie można natomiast znaleźć żadnego uzasadnienia do takiego rozumienia art. 80 ust. 2 ustawy, aby miał on zastosowanie tylko do decyzji podejmowanych z urzędu. Należy zwrócić uwagę, iż omawiany przepis został zamieszczony w rozdziale 8 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, a zatem ma on charakter szczególny w stosunku do unormowań zawartych w poprzednich rozdziałach ustawy. Ponadto z ust. 3 art. 80 wynika, iż regulacja stanu prawnego w tym trybie następuje w drodze decyzji. Skoro tak to mają w tych sprawach zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 61 K.p.a. przewiduje zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy, rozumiany z uwzględnieniem normy art. 87 ust. 4 w poprzednim brzmieniu ustawy, nie zakreślał terminu do złożenia wniosku przez stronę, co oznacza, iż taki wniosek podmiot ubiegający się o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości mógł złożyć w każdym czasie. W braku takiego wniosku organ mógł także wszcząć postępowanie z urzędu, w którym w ramach uznania administracyjnego obowiązany był wydać decyzję odpowiadającą wymogom z art. 7 K.p.a. Uwzględniając zatem wykładnię historyczną i systemową należy stwierdzić, iż nie jest uprawnione twierdzenie strony skarżącej jakoby złożenie wniosku przez WSM w dniu 27 grudnia 1988 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wyłączało możliwość wydania przez uprawniony organ decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy. Z powyższych względów uznając, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.