I OSK 768/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy K. i [...] Sp. z.o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 672/09 w sprawie ze skarg Gminy K. i [...] Sp. z.o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz Gminy K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 672/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi Gminy K. oraz [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: orzeczeniem z dnia [...] października 1961r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., na podstawie art. 14, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dz. U. Nr 17, poz. 70) wywłaszczyło na rzecz Państwa, na potrzeby Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki w K., nieruchomość położoną w K. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznaczoną numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, ujawnioną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność J. i J. małż. W. Zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] wywłaszczana nieruchomość była przeznaczona pod budowę Hali Widowiskowo-Sportowej. Stan prawny wywłaszczonej nieruchomości uregulowany został w księdze wieczystej nr [...], zgodnie z którą właścicielem działki nr [...] (w skład której wchodzi obecnie m.in. działka ewidencyjna nr [...]), ujawnionym w dniu [...] maja 1999r. na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1994r., jest Gmina K. W księdze wieczystej nr [...], prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]), wpisane jest w dniu 10 maja 1995 r. na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1961r. na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 1999 r. Sąd Rejonowy w Wałbrzychu stwierdził, że spadek po J. W. nabyli żona J. W. oraz synowie: J. W., Z. W. i I. W. po 1/4 części. W dniu [...] września 1999r. zawarta została pomiędzy [...] Sp. z o.o. w W. a Gminą K. na okres 30 lat umowa dzierżawy między innymi działki nr [...] – z przeznaczeniem pod budowę i prowadzenie działalności gospodarczej firmy [...] Sp. z o.o. w W. Wnioskiem z dnia 19 lutego 2000r. J., J., Z. i I. W. wystąpili do Prezydenta Miasta K. o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dawna [...]) oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr nr [...] i [...], którym obecnie w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają części działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140, art. 142 oraz art. 216, art. 217 ust. 2, art. 227 i art. 229 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta K. orzekł o zwrocie części nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., obręb [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz J. W. (5/8 części), J. W. (1/8 części), I. W. (1/8 części) oraz Z. W. (1/8 części) oraz odmówił wnioskodawcom zwrotu części nieruchomości położonej w K. wchodzącej w skład ul. [...], stanowiącej część działki nr [...], będącej drogą publiczną. Ponadto decyzją tą ustalona została wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, na kwotę 439.806,00 zł. Po rozpoznaniu odwołań Gminy K. oraz [...] Sp. z o.o. w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Wojewoda Ś., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2006r. Na tę decyzję skargi złożyły Gmina K. oraz [...] Sp. z o.o. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 78/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2006r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracyjne nie zbadały i nie określiły jednoznacznie, czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo – Sportowej, objęta wnioskiem o zwrot, była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking, jak twierdzą skarżący oraz, czy w terminie przewidzianym przepisem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zrealizowany parking. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Starosta K. orzekł o zwrocie nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., w obrębie [...], przy ul. [...] (dawna ul. [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy K. – na rzecz J. W. (5/8 części), J. W. (1/8 części), I. W. (1/8 części) oraz Z. W. (1/8 części) oraz odmówił wnioskodawcom zwrotu części nieruchomości położonej w Kielcach wchodzącej w skład ul. [...], stanowiącej część działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Ponadto decyzją tą ustalona została wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu – na kwotę 1.382.084 zł, którą wnioskodawcy zobowiązani są zwrócić Gminie K. w częściach przypadających ich udziałom. Stosownie do punktu 4, 5 i 6 w/w decyzji należności te zostały rozłożone każdemu wnioskodawcy na 10 rocznych rat podlegających oprocentowaniu i w stosunku do których, w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu którejkolwiek z rat, naliczane będą odsetki. Jednocześnie orzeczono o zabezpieczeniu ustalonych wierzytelności Gminy K. wraz z odsetkami poprzez ustanowienie hipoteki na działce nr 632/9 na rzecz Gminy K. W podstawie prawnej powołano art. 136 ust. 3, art. 137, 138 ust. 2, art. 139, 140, 142, 216, 217 ust. 2, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 k.p.a. Od decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2009 r. odwołanie wnieśli J. W. i J. W., kwestionując ponad trzykrotny wzrost wartości nieruchomości w okresie wydania obu decyzji Starosty K., co spowodowało zwiększenie wysokości zwaloryzowanej należności. Od wskazanej wyżej decyzji odwołał się również [...] Sp. z o.o., kwestionując słuszność zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie wniósł także Prezydent Miasta K., wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości. Fakt realizacji budynku restauracji oraz rozbudowy parkingu należy bowiem utożsamiać z infrastrukturą, która jest ściśle związana z Halą Widowiskowo – Sportową. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2009r. Organ wskazał, iż sporna nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], przeznaczona była pod budowę parkingu, co wynika między innymi z załącznika graficznego do opisu technicznego do projektu urbanistycznego hali. Parking ten uwidoczniony został także w części graficznej projektu techniczno – roboczego garaży przy hali sporządzonego około roku 1968. Z tego ostatniego dokumentu domniemywać można, że w dacie opracowania projektu garaży parking nie został jeszcze wybudowany, tak więc 7 lat po wywłaszczeniu inwestycja nie została zrealizowana. Natomiast okoliczność, iż parking został wybudowany potwierdza mapa podstawowa z 1976r., na której naniesiono asfaltowy parking, trawnik oraz betonowy chodnik. Tym samym – zdaniem organu – nie można uznać, iż realizacja budynku restauracji oraz rozbudowa parkingu jest tożsama z infrastrukturą, która jest ściśle związana z Halą Widowiskowo – Sportową. Cel wywłaszczenia nie może bowiem podlegać wykładni rozszerzającej. W ocenie Wojewody Ś. niedopuszczalne jest także powoływanie się na powyższe inwestycje, gdyż ich realizacja nastąpiła 40 lat po wywłaszczeniu. Analizując operat szacunkowy dotyczący spornej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż zawiera on wszystkie elementy niezbędne do ustalenia zarówno wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, jak też wysokość należności – z uwzględnieniem kwoty o jaką wzrosła wartość nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. Odnosząc się do zastrzeżeń J. i J. W. dotyczących ponad trzykrotnego wzrostu wartości nieruchomości w okresie wydania obu decyzji organ podniósł, iż poprzedni operat został przyjęty jako dowód w sprawie zakończonej decyzją, która została następnie uchylona przez sąd administracyjny. Z tego też względu w niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie dowód z operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2009r. Ponadto brak jest podstaw do porównywania otrzymanych wyników w obu operatach szacunkowych z uwagi na okoliczność, że poprzedni operat nie został poddany ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Również zarzut [...] Sp. z o.o. dotyczący zaniżenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, mającego nieodzwierciedlać wartości odtworzeniowej budynku restauracji uznano za niezasadny. Za prawidłowe uznano orzeczenie w kwestii odmowy zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – stosownie do art. 2 i 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2009 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły Gmina K. i [...] Sp. z o.o. w W., domagając się odpowiednio uchylenia zakwestionowanej decyzji Wojewody Ś. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jak również tego rozstrzygnięcia) oraz stwierdzenia nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji – w zakresie orzeczenia w przedmiocie zwrotu działki nr [...], zwrotu odszkodowania oraz pkt 4-10. Gmina K. podniosła między innymi, że poprzez nieprawidłowe ustalenie zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu i zaniżeniu przez to wysokości zwracanego odszkodowania w sposób istotny naruszono art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano także, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem terminów wynikających z art. 137 ust. 1 tej ustawy, zaś organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów na okoliczność przekroczenia terminów ustalonych w tym przepisie. [...] Sp. z o.o. zarzuciła organowi drugiej instancji rażące naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 137 ust. 1, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zwrot nieruchomości w przypadku, w którym cel wywłaszczenia został zrealizowany w świetle art. 137 ust. 1 wskazanej ustawy. Zarzucono także rażące naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 86 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez dowolną, to jest sprzeczną z zasadami logiki i równego traktowania stron, ocenę materiału dowodowego, ograniczenie postępowania dowodowego do dokumentów urzędowych i w konsekwencji nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz naruszenie zasady oficjalności postępowania poprzez obciążanie strony (Gminy K.) negatywnymi skutkami jej rzekomej bierności w zakresie zgłaszania dowodów, naruszenie zasad postępowania dowodowego, naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie za prawidłowe oszacowania wartości rynkowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Ś. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Ke 672/09 ze skargi [...] Sp. z o.o. ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 673/09 ze skargi Gminy K. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 672/09. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 672/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargi Gminy K. oraz [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2009 r., zaznaczył, że strony skarżące zakwestionowały decyzję organu drugiej instancji jedynie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Starosty K. w przedmiocie zwrotu działki nr [...], jak również wysokości zwracanego odszkodowania oraz związanych z tym kwestii. Tym samym Sąd – z uwagi na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – nie był uprawniony do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu działki [...] o pow. [...] ha, która znajduje się w pasie drogowym ul. [...] – zwłaszcza, iż nie podlegało ono stwierdzeniu nieważności (art. 134 § 2 wskazanej ustawy). Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd związani są prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Ke 78/07 oraz zawartymi w treści jego uzasadnienia zaleceniami co do ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Ke 78/07 zostały wykonane przez Starostę K. w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a mianowicie budowa Hali Widowiskowo-Sportowej. Zaplanowana inwestycja objęła bowiem swym zakresem nie tylko powstanie obiektu samej hali, ale również towarzyszącej mu infrastruktury (parking, podjazd do zaplecza, transformatornia), mieszczącej się zarazem w celu wywłaszczenia. Jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, iż nieruchomość zabudowana budynkiem gastronomicznym [...], położona w K., obręb [...], przy ul. [...], oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż budowa parkingu na spornej działce nie rozpoczęła się w okresie 7 lat od dnia, w którym stało się ostateczne orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1961r., ani nie zakończyła w terminie 10 lat od tej daty. Sąd za organami administracyjnymi wskazał, że z numeru zlecenia [...] projektu techniczno-roboczego garaży można wysnuć wniosek, że był on opracowany najwcześniej w roku 1968, kiedy to – zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu – przedmiotowa nieruchomość była oznaczona jako "proj-parking", co świadczy o tym, iż w dacie tej nie rozpoczęto przedmiotowej inwestycji. Najwcześniejszą udokumentowaną datą, od której istniał przedmiotowy parking jest 3 czerwca 1976 r., kiedy to do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w K. przyjęto za numerem [...] mapę, przedstawiającą umiejscowienie na spornej nieruchomości asfaltowego parkingu oraz trawnika. W ocenie Sądu Prezydent Miasta K. nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu mogącego świadczyć o tym, iż przedmiotowy parking powstał przed tą datą. Za niezasadne Sąd uznał argumenty [...] Sp. z o.o., iż wobec zrealizowania celu wywłaszczenia zwrot nieruchomości jest niedopuszczalny, niezależnie od tego, kiedy realizacja celu nastąpiła. Sąd wskazał, że z uwagi na związanie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Ke 78/07, nie mógł podzielić stanowiska skarżącego, powołującego się w zakresie art. 137 ust. 1 na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 271/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2002r., sygn. akt I SA 2743/00. Sąd wskazał, przy tym, że – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – podziela odmienny pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2004r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Skarżącej spółce – kwestionującej zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w kwestii ustalenia terminu realizacji celu wywłaszczenia – Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zakwestionowała tychże wskazań poprzez wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Ke 78/07. W związku z tym Sąd stwierdził, że wobec uprawomocnienia się powyższego orzeczenia obecnie orzekający Sąd nie mógł odstąpić od zbadania wykonania przez organy zaleceń zawartych w jego uzasadnieniu, będąc zarazem związany przedstawioną tam oceną prawną co do przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której spełnienie przesądza o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie prawidłowo orzeczono o zwrocie na rzecz J., J., I. oraz Z. W. działki o nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się zatem skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Zdaniem Sądu operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony we właściwy sposób przez rzeczoznawcę majątkowego i zawiera prawidłowe ustalenia, odpowiadając zarazem obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. W szczególności Sąd wskazał, iż wartość rynkowa części nieruchomości podlegającej zwrotowi według stanu na dzień wywłaszczenia została oszacowana na kwotę 1.141.000 zł, natomiast wartość rynkowa nieruchomości według stanu na dzień zwrotu wyniosła 2.510.000 zł. Z tego też względu wysokość zwaloryzowanego odszkodowania (13.084 zł), powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości na dzień zwrotu tj. 1.369.000,00 zł, wynosi 1.382.084,00 zł – stosownie do art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie kwota zwaloryzowanego odszkodowania (13.084 zł) jest niższa niż 50 % aktualnej wartości rynkowej nieruchomości – zgodnie z art. 140 ust. 2 w zw. z art. 217 ust. 2 tejże ustawy. Sąd pierwszej instancji uznał także, iż wbrew zarzutom skarżącej spółki, prawidłowe są też rozstrzygnięcia zawarte w pkt 4 – 10 decyzji Starosty K. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r. skargi kasacyjne wniosły Gmina K. oraz [...] Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina K. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, mimo braku podstaw do przyjęcia, że zwracana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2) przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 81 K.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje jednoznacznie, że przesłanki świadczące o zbędności wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione albo, że nieruchomość wykorzystana została na inny cel niż określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Nie zostało bowiem wykazane żadnymi dowodami, w sposób nie budzący wątpliwości, że parking na spornej działce został wybudowany po upływie terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 tej ustawy. Wskazano, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o zbędności w rozumieniu tego przepisu, gdyż cel wywłaszczenia polegający na wybudowaniu hali widowiskowo – sportowej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym parkingiem ogólnodostępnym, został zrealizowany na całej powierzchni objętej wywłaszczeniem i zakończony w połowie lat 60 – tych ubiegłego wieku. Natomiast inwestycja zrealizowana w latach 1999 – 2000 na części dotychczasowego parkingu przy hali widowiskowo – sportowej, stanowi jedynie uzupełnienie i rozwinięcie infrastruktury. Powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2140/97, podniesiono, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Niezależnie od wszystkiego podniesiono, że o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, można by mówić jedynie w razie stałej jej zabudowy innym obiektem na warunkach lokalizacji stałej, a nie obiektem tymczasowym. Zaś w niniejszej sprawie – zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy – obiekt restauracji powstał jako tymczasowy, na czas trwania zawartej umowy dzierżawy. W złożonej skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą jego wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że upływ terminów przewidzianych w tym przepisie stanowi jedyną przesłankę uznania nieruchomości za zbędną dla realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nawet wówczas gdy cel ten został faktycznie osiągnięty, ale po upływie ustawowych terminów, podczas gdy: a) z literalnego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 136 ust.3 tej ustawy wynika, że w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia, bez względu na czas w jakim realizacja ta nastąpiła, nieruchomości nie może zostać uznana za zbędną dla realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu; b) terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy określają jedynie datę, od której były właściciel może domagać się zwrotu nieruchomości, o ile cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nie datę po upływie której nieruchomość nie może zostać zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu; c) zapatrywanie, wyrażone przez Sąd, prowadzi do nadania normie prawnej inkorporowanej w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami treści sprzecznej z wzorcem konstytucyjnym określonym w art. 2 Konstytucji RP, albowiem nakłada z mocą wsteczną na gminę obowiązek dokonania zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy oraz prowadzi do sytuacji, w której gmina ponosi negatywne konsekwencje nie wykonania obowiązku realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy mimo tego, że w dacie upływu tych terminów taki prawny obowiązek na niej nie spoczywał. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 173 §1, w związku z art. 176, art. 183 i art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że strona skarżąca nie kwestionowała oceny prawnej dotyczącej art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wyrażonej w wyroku WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 78/07, albowiem nie zaskarżyła, choć mogła, uzasadnienia tegoż wyroku, w sytuacji gdy: a) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 78/07, zawierający w swej dyspozytywnej treści rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję administracyjną był prawidłowy, albowiem organy administracji nie ustaliły podstawowego faktu, to jest tego, czy zrealizowany na nieruchomości parking wchodził w zakres inwestycji realizującej cel wywłaszczenia; oznaczało to, że wniesienie skargi kasacyjnej tylko w zakresie zapatrywania prawego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku prowadziłoby do jej oddalenia jako nieuzasadnionej; b) z żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika uprawnienie strony postępowania do zaskarżenia jedynie uzasadnienia wyroku, a z przepisów dotyczących zakresu zaskarżenia oraz wniosków kasacyjnych wynika jednoznacznie, że ustawodawca nie przewidział możliwości rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego jedynie co do treści uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji; c) w efekcie procedura postępowania administracyjnego nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia takiego, prawidłowego w swej treści dyspozytywnej, ale chybionego w warstwie uzasadnienia, wyroku i tym samym strona skarżąca nie jest pozbawiona kwestionowania w drodze skargi kasacyjnej złożonej na obecnym etapie błędnego jej zdaniem poglądu co do interpretacji art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 §1, art. 134 § 1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Ś. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. mimo tego, że w świetle obowiązków, jakie spoczywają na Sądzie, zgodnie z przywołanymi przepisami: a) Sąd powinien zauważyć, że Starosta K. naruszył art. 86 K.p.a., art. 81 w związku z art. 89 K.p.a., zaś Wojewoda Ś. także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań stron zastępując go dowodem z oświadczenia strony, pozbawiając strony bezpośredniego zetknięcia się z tym dowodem i umożliwienia pozostałym stronom zadawania pytań, w celu rzeczywistego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, organ przy tym poprzestał na przeprowadzeniu dowodu z oświadczeń tylko niektórych wnioskodawców jednocześnie powstrzymując się z przeprowadzeniem dowodu z zeznań pozostałych wnioskodawców co do tych samych okoliczności przez co przeprowadził postępowania tylko w ograniczonym przez siebie samego zakresie, nie dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; b) Sąd powinien zauważyć, że Starosta K. działał z naruszeniem art. 79 §1 i 2 K.p.a. oraz art. 89 §1 K.p.a. w związku z art. 10 §1 K.p.a., zaś Wojewoda Ś. także art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., gdyż zastąpił dowód z zeznań świadka I. J. pisemnym oświadczeniem uniemożliwiając stronom bezpośrednie zetknięcie się z tym dowodem i zadawanie pytań; c) Sąd powinien zauważyć, że Starosta K. naruszył art. 75 § 2 K.p.a. w związku z art. 83 § 3 K.p.a. oraz art. 233 §1 K.k., zaś Wojewoda Ś. także art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., albowiem z dokumentacji wynika, że wnioskodawcy przed złożeniem oświadczeń wiedzy co do zagospodarowania nieruchomości nie złożyli przyrzeczenia, nie byli uprzedzeni o odpowiedzialności karnej z konkretnego przepisu prawa karnego, co obligowało Wojewodę do uchylenia decyzji Starosty, gdyż tak zgromadzony dowód był dowodem niedopuszczalnym; d) Sąd powinien zauważyć, że Starosta K. naruszył art. 89 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., zaś Wojewoda Ś. także art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas której wnioskodawcy złożyliby swoje oświadczenia wiedzy, lub też zeznania, a świadkowie zeznania z jednoczesnym umożliwieniem stronie skarżącej bezpośrednie zetknięcie się z tymi dowodami osobowym i umożliwieniem jej zadawania pytań, co obligowało Wojewodę do uchylenia decyzji Starosty; e) Sąd powinien zauważyć, że Starosta K. naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. zaś Wojewoda Ś. także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez dowolna ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w uznaniu, że skoro z mapy sporządzonej za numerem [...] złożonej do zasobu geodezyjno-kartograficznego wynika, iż parking ów widniał wówczas na tych mapach to należy dojść do wniosku, że dopiero w roku 1976 parking ten został wybudowany, podczas, gdy z takiej samej mapy złożonej również do zasobu geodezyjno-kartograficznego, a sporządzonej w roku 1962 za nr [...] wynika, że parking ten również był naniesiony już wówczas na mapę ewidencyjną, co oznacza że parking istniał tam już od roku 1962, zaś Informacja zawarta na omawianym przez Sąd projekcie, na którym widnieje nr zlecenia [...] może jedynie oznaczać, że wówczas planowano przebudowę istniejącego już parkingu - co czyni ocenę materiału dowodnego wewnętrznie sprzeczną, opartą jedynie na części materiału dowodowego i dowolną; f) Sąd powinien zauważyć, że Starosta K. naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., zaś Wojewoda Ś. także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem w obliczu wyżej wymienionych sprzecznych dokumentów oraz pozostających z nimi w sprzeczności oświadczeń wnioskodawców, organ zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w szczególności weryfikacji oświadczeń wnioskodawców poprzez poszukiwanie archiwalnych materiałów prasowych, przesłuchanie w charakterze świadków wymienionych w tych projektach projektantów i architektów, którzy posiadają najpełniejszą wiedzę na temat stanu zagospodarowania nieruchomości, a przy tym są osobami postronnymi i tym samym bezstronnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Sytuacja ta wyczerpuje przesłanki hipotezy art. 18 § 1 pkt 6a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, iż przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz.1736), która weszła w życie z dniem 8 stycznia 2010 r. Stosownie do treści art. 18 § 1 pkt 6a wskazanej ustawy sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Źródłem takiego sformułowania wskazanego przepisu był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07. Przedmiot postępowania przed Trybunałem stanowił udział tego samego sędziego w postępowaniu ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym oraz następnie w trybie nadzwyczajnym, jednak końcowy efekt postępowania w sprawie SK 6/07 – bezwzględny nakaz wyłączenia w takiej sytuacji – wynikał między innymi z oceny, że w istocie jest to także orzekanie w tym samym stanie faktycznym, a zatem powinno prowadzić do wyłączenia, tak jak orzekanie w tej samej sprawie. Trybunał ocenił więc, że sprzeczny ze standardami konstytucyjnymi, ustanawiającymi w art. 45 ust.1 Konstytucji RP wymóg bezstronności sądu, jest przepis niezawierający bezwzględnego nakazu wyłączenia sędziego orzekającego ponownie w tej samej sprawie, a następnie wypowiedział się w sentencji zakresowo, iż dotyczy to postępowań sądowych: ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym i ze skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, gdyż taki był przedmiot postępowania dotyczącego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał wywodził, że prawo obywatela do bezstronnego sądu należy do standardów konstytucyjnych. Te standardy zaś mogą być efektem bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP przez sądy, na podstawie art. 8 ust.2 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału, z punktu widzenia pewności prawa lepsze jest bezpośrednie odzwierciedlenie tych standardów w treści zaskarżonego przepisu (chodzi o art. 18 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to może być skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji przyjąć trzeba, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., literalne brzmienie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, także w zakresie w jakim przepis ten pomijał jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, był niezgodny z art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Podkreślić przy tym należy, że pogląd o konieczności wyłączenia sędziego w takiej sytuacji, jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 18 § 1 pkt 6a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był w orzecznictwie wielokrotnie wyrażany (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 638/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1218/09, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I GSK 371/09). Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 78/07, uchylił decyzję Wojewody Ś z dnia [...] grudnia 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracyjne, sprawa wskutek wniesionej skargi (tym razem na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2009 r.) została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. Zauważyć przy tym należy, że w wyroku tym dwóch z trzech członków składu orzekającego orzekało w dniu 6 czerwca 2007 r. Pamiętać bowiem należy, że decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] września 2009 r. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach kończyła to samo postępowanie administracyjne. To zaś oznacza, że w rozpoznaniu sprawy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r., brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy – sędzia Beata Ziomek oraz sędzia Sylwester Miziołek. Zostały zatem wyczerpane przesłanki nieważności postępowania, o których stanowi art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ w sprawie zachodzą przesłanki nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się merytorycznie do zarzutów skarg kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej ustawy.