II GSK 398/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 482/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr 9010-2009/PRŚ/009 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 482/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę R.K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 20 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych po wznowieniu postępowania. Powyższą decyzją Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 25 czerwca 2009 r. uchylającą w całości dotychczasową decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006 i odmawiającą przyznania tychże płatności. Organ wskazał, że podstawą uchylenia decyzji z 2006 r., było stwierdzenie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, a z których wynikało, że skarżący nie użytkował działek, w stosunku do których wnioskował o przyznanie płatności. Organ podniósł w tym zakresie, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż Skarżący nie był posiadaczem działek, w stosunku do których ubiegał się o płatności bezpośrednie. Świadkowie przesłuchani w sprawie zeznali, iż we wnioskowanym okresie, tj. 2006 r., samodzielnie użytkowali działki na podstawie ustnej umowy dzierżawy ze skarżącym. W trakcie rozpraw administracyjnych, na których przesłuchiwano świadków Skarżący nie kwestionował i nie wnosił uwag do ich zeznań. Przyznał, że w latach 2004 – 2006 grunty rolne stanowiące jego gospodarstwo rolne faktycznie użytkowali świadkowie. W związku z tym organ uznał, że skarżący nie spełnił podstawowego warunku przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, co skutkowało odmową przyznania tego wsparcia na 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając treść przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) podkreślił, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do m.in. do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004). W świetle wymienionych regulacji prawnych sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że Skarżący występując o przyznanie płatności na rok 2006 nie użytkował faktycznie swoich gruntów rolnych. Były one natomiast użytkowane na podstawie ustnej umowy dzierżawy przez: J. T., Z. Ć. i F. J.. Wynikało to jednoznacznie z zeznań przesłuchanych świadków, jak też z wyjaśnień samego skarżącego. Sąd podkreślił, że wszyscy świadkowie potwierdzili podpisem złożone zeznania. Ponadto, co istotne we wszystkich przesłuchaniach brał udział skarżący, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń, co do sposobu ich przeprowadzenia czy sporządzonego protokołu. Nie było tym samym jakichkolwiek podstaw, by podważać wiarygodność uzyskanych przez organ zeznań, jak też prawidłowość protokołu. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, miał też podstawy, by nie uznać przedłożonych przez skarżącego oświadczenia świadków, w których podawali, że użytkując grunty działali wyłącznie na rzecz Skarżącego. Dysponując bowiem jednoznacznymi i wiarygodnymi zeznaniami złożonymi na rozprawie administracyjnej, organ prawidłowo nie uwzględnił późniejszej zmiany tych zeznań, która nastąpiła już po odmowie przyznania Stronie płatności. Skargą kasacyjną R. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych przez niezastosowanie przepisów załącznika do rozporządzenia określających pojecie gospodarstwa rolnego i sposobu zarządzania gospodarstwem do sytuacji, jaka wytworzyła się w gospodarstwie skarżącego, co skutkowało naruszeniem art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie jest faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego, a w szczególności przez błędne przyjęcie, iż nie władał on swoim gospodarstwem w sposób faktyczny i fizyczny oraz, że nie użytkował swojej ziemi rolniczo co spowodowało nieprawidłową ocenę współpracy skarżącego z innymi rolnikami przesłuchanymi w charakterze świadków. 2) przepisów postępowania: - przez niezastosowanie przepisu art. 134 p.p.s.a. i niedokonanie oceny naruszenia : -art. 71 k.p.a. w protokołach przesłuchania świadków, z których wynika, iż były uzupełniane niezgodnie z zasadą wynikającą z tego przepisu co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że skarżącemu należy cofnąć przyznane dopłaty rolne, -art. 75 § 1 k.p.a. przez nieuznanie za dowód w sprawie oświadczenia złożonego przez świadków po ich przesłuchaniu przed Kierownikiem Agencji, mimo oczywistego naruszenia art. 71 k.p.a. a dowodem może być wszystko co ma się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, - nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. przez organ I instancji poprzez niewskazanie podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, w szczególności niewskazanie jakie to nowe fakty czy dowody istniejące w dacie wydania zmienionej decyzji dały podstawę do wzruszenia prawomocnej ostatecznej decyzji. Uzasadniając powyższe zarzuty, podniesiono, że nie zastosowano w sprawie przepisów załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 określających pojęcie gospodarstwa rolnego i sposobu zarządzania gospodarstwem rolnym do sytuacji jaka wytworzyła się w gospodarstwie skarżącego, co skutkowało naruszeniem art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie był faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż nie władał swoim gospodarstwem w sposób faktyczny i fizyczny oraz nie użytkował swojej ziemi rolniczo. Powyższe, w ocenie autora skargi kasacyjnej spowodowało nieprawidłową ocenę współpracy skarżącego z innymi rolnikami przesłuchiwanymi w charakterze świadków. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny naruszenia art. 71 k.p.a. polegającego na tym, że protokoły przesłuchań świadków były przez Agencję uzupełniane niezgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie. To uchybienie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w ten sposób, że skarżącemu należało cofnąć przyznane dopłaty rolne. Naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. polegało natomiast, zdaniem kasatora na niewskazaniu podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, a w szczególności niewskazanie, jakie to nowe fakty i nowe dowody istniejące w dacie wydania zmienionej decyzji dały podstawę do wzruszenia prawomocnej decyzji ostatecznej. Podniesiono ponadto, że kierownictwo nad gospodarstwem rolnym było w gestii skarżącego, albowiem to on decydował co miało być robione, gdzie prowadzony był wypas zwierząt, gdzie założono zabezpieczenia terenu lub gdzie będzie sadzony lub obsadzany las. Skarżący odpowiadał ekonomicznie za gospodarstwo i to on podjął po pierwszym okresie użytkowania gospodarstwa decyzję o przekształceniu całości na łąki i w tym kierunku uczynił inwestycje. Ustalenia dokonane przez organy i Sąd pierwszej instancji w zakresie użytkowania i związanego z nim prawa do dopłat skarżący uznał za błędne i dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wskazał również na liczne uzupełnienia i poprawki protokołów przesłuchań świadków, które doprowadziły do zmiany znaczenia złożonych zeznań, a które zdaniem kasatora niż zostały podane wnikliwej analizie Sądu pierwszej instancji. Stwierdzenie, iż protokoły te zostały podpisane przez skarżącego i świadków nie powinno skutkować oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem aktów lub czynności wydanych lub podjętych w konkretnej sprawie. W ramach tej kontroli sąd ocenia, czy organ prowadzący postępowanie nie naruszył przepisów proceduralnych, jak również czy załatwiając sprawę prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przeprowadził taką kontrolę i stwierdził, że wydane przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. sposób rozumienia przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń. Brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.134 p.p.s.a. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną organy administracji publicznej w sposób dostateczny nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności uchybień związanych z przeprowadzaniem dowodu w postaci przesłuchania świadków, odmową uznania za dowód w sprawie oświadczeń złożonych przez świadków i nie ustosunkowanie się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu polegającego na niewskazaniu jakie nowe fakty i dowody istniejące w dacie podejmowania zmienionej decyzji dawały podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Podkreślić należy, że powołując się na treść art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r. organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia 12 stycznia 2007 roku w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z akt sprawy wynika, że bezpośrednią przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2008 r. w gospodarstwie rolnym strony wnoszącej skargę kasacyjną. Poza sporem winna być okoliczność, że na gruncie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Niewątpliwie przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącego kontrola nie stanowi nowego dowodu, który mógłby być uznany za podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dacie podejmowania ostatecznej decyzji. Natomiast nową okolicznością faktyczną mogą być fakty wynikające z przeprowadzonej kontroli, a więc w istocie fakty wskazane w wynikach z przeprowadzonej kontroli. Tak więc nowe okoliczności faktyczne ustalone w wyniku przeprowadzonej kontroli mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie określonym w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. (vide wyrok NSA z 29 marca 2006 r. o sygn. akt II OSK 633/05 niepublikowany). Nadto należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej strona skarżąca w skardze skierowanej do Sądu I instancji nie podnosiła zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisu art.145 k.p.a. Natomiast nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku brak stanowiska Sądu I instancji w zakresie zarzutu, który nie został sformułowany w skardze oraz, gdy brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej o niewskazaniu przez organ administracji publicznej podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie formułuje pod adresem Sądu I instancji zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art.134 p.p.s.a. w zakresie w jakim odnosi się ten zarzut do przedstawionych w skardze kasacyjnej pozostałych uchybień procesowych. Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej odbyło się bez naruszenia art.71 k.p.a. i art.75 § 1 k.p.a. Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że wszystkie protokoły z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków zostały przez tych świadków podpisane po ich wcześniejszym odczytaniu i podpisy pod tymi protokołami świadkowie złożyli bez żadnych zastrzeżeń. Przy przesłuchaniu świadków obecny był skarżący, który także nie zgłaszał żadnych uwag do treści protokołów. Ponadto nie ulega wątpliwości, że dokumenty w postaci oświadczeń złożonych przez przesłuchanych wcześniej świadków zostały przyjęte do akt sprawy i wchodziły w skład materiału dowodowego. Stosownie do treści art.80 k.p.a. organ administracji publicznej dokonał oceny całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym także odniósł się do przedstawionych przez skarżącego oświadczeń przesłuchanych wcześniej świadków. Podkreślić należy, że czym innym jest niezaliczenie do materiału dowodowego określonego dowodu składanego przez stronę, a czym innym jest odmienna od spodziewanej ocena złożonych do akt sprawy dowodów. Przechodząc do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Wniesiona przez skarżącego skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. W tym miejscu podkreślić także należy, że naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu określonego przepisu prawa w istocie polega na tzw. błędzie w subsumcji i pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W tym stanie rzeczy przy braku podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących postępowania, należy przyjąć stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Stosownie do tak ustalonego stanu faktycznego skarżący nie mógł być uznany za producenta rolnego w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, które to rozporządzenie znajduje zastosowanie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.