VI SA/Wa 1913/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę N. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej cyt. jako SKO) z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 447.876,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej [...] i w rejonie ul. [...] w W. w okresie od dnia 12 października 2007 r. do dnia 20 marca 2009 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Prezydent W. zezwolił N. S.A. z siedzibą w W. – dalej zwaną skarżącą - na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rejonie ul. [...] w W. w okresie od 10 maja 2006 r. do 11 października 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 12 października 2007 r. do 11 kwietnia 2009 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego dwustronnego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2007 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 26 listopada 2007 r. do 25 maja 2009 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. W związku z powyższym organ pismem z dnia [...]listopada 2007 r. wezwał stronę do sprecyzowania swojego podania, z uwagi na rozbieżności jakie występowały w ww. wnioskach. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżąca wskazała, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim dwustronnej reklamy o powierzchni 18 m2. Ponadto podniosła, że spółka została przekształcona ze spółki akcyjnej w spółkę z ograniczona odpowiedzialnością. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 26 listopada 2007 r. do 25 maja 2009 r. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. poinformowano skarżącą, iż w dniu [...] marca 2009 r. zostanie przeprowadzona wizja w terenie w sprawie funkcjonowania reklamy w przedmiotowym pasie drogowym reklamy. Jednocześnie wezwano ją do stawienia się ww. terminie w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. W dniu [..] marca 2009 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny pasa drogowego [...] w rejonie ul. R., w wyniku czego stwierdził funkcjonowanie należącej do strony jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Sporządzono dokumentację fotograficzną w postaci trzech zdjęć. Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcie pasa drogowego i umieszczenia w nim dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Prezydent W. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 447.876,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. ul. R. w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2 od dnia 12 października 2007 r. do dnia 20 marca 2009 r., obliczonej jako iloczyn powierzchni reklamy 36 m2 i: a) ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie za 447 dni zajęcia terenu (okres od dnia 12 października 2007 r do dnia 31 grudnia 2008 r.), b) ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,30 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie za 79 dni zajęcia terenu (okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 20 marca 2009 r.). Organ ustalił, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. zezwolił na zajęcie przedmiotowego pasa drogi w okresie od dnia 10 maja 2006 r. do dnia 11 października 2007 r., natomiast decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie omawianego pasa drogowego. Rutynowa kontrola tego pasa w dniu [...] marca 2009 r. potwierdziła funkcjonowanie reklamy ponad okres objęty zezwoleniem. Organ wskazał, że umożliwił stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Świadczy o tym pismo informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oraz pismo wzywające stronę do stawienia się w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. Zdaniem organu I instancji z powyższego wynikało, że skarżąca w okresie od dnia 12 października 2007 r. do dnia 20 marca 2009 r. zajmowała wskazany odcinek pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji uznał, że w omawianej sprawie znajduje zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowiący m.in., że za przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6. Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych wynosi 2.20 zł/m2 powierzchni reklamy. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Rady W.., zgodnie z którą od dnia 1 stycznia 2009 r. opłata wynosi 3.30 zł/m2 powierzchni reklamy. W związku z faktem, że reklama zajmowała pas drogowy przez 526 dni, a powierzchnia fundamentu reklamy wynosi 36 m2, organ wskazał, że opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 44787,60 zł jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego pod reklamę, powierzchni reklamy i dziennej opłaty w wysokości 2.20 zł/m2, (okres od 12 października 2007 r. do 31 grudnia 2008 r.) oraz opłaty w wysokości 3.30 zł/m2 (okres od 1 stycznia 2009 r. do dnia 20 marca 2009 r.). Stosownie do art. 40 ust. 11 ww. ustawy wysokość kary pieniężnej ustalono na 447.876,00 zł. W odwołaniu skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ew. o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, przy czym zarzuciła naruszenie zasad określonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niewystarczających podstawach faktycznych w szczególności notatkach pracowników organu sporządzonych bez udziału skarżącej, przy braku dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego oraz oparcie decyzji na domniemaniach faktycznych, a nie miarodajnych dowodach. Wskazała, iż organ nie przeprowadził w dniu [...] października 2007 r. oględzin miejsca przedmiotowej lokalizacji. Ponadto na podstawie znajdujących się w aktach sprawy fotografii sporządzonych przez organ w czasie oględzin nie można stwierdzić, iż nośnik reklamowy niewątpliwie należy do strony skarżącej, ani wskazać dokładnego położenia nośnika jako znajdującego się w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej protokoły oględzin pasa drogowego w przedmiotowej sprawie posiadają jedynie charakter notatek pracowników organu i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt o VI SA/Wa 1819/05 wskazała, iż takim dowodem jest sporządzony przez organ dokument geodezyjny przedstawiający szczegółowo sytuację w przedmiotowej lokalizacji. Ponadto stwierdziła, że organ nie przeprowadził dowodu na stwierdzenie wielkości powierzchni reklamy. Podniosła także, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała także, iż organ nie rozpoznał jej wniosku z dnia [...] października 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie, utrzymało w mocy decyzję I Instancji. SKO powołało się na zasadę odpowiedzialności wskazaną w art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z póżn. zm.), która wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności niezwiązanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który przewiduje zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, które nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż istniał zarówno przedmiot postępowania, jego podmiot, jak i związana sankcja do której nałożenia organ był zobowiązany. Nie uwzględniając zarzutów odwołania SKO wskazało, że ostatnia decyzja organu I instancji zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ekspirowała w dniu [...] października 2007 r. Po tym dniu strona miała świadomość, że uprzednio wydana decyzja zobowiązywała ją do usunięcia reklamy. Decyzja z dnia [...] października 2008 r. wydana przez organ I instancji a rozpoznająca w istocie wnioski strony skarżącej z dnia [...] października 2007 r. oraz [...] listopada 2007 r. odmawiała wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto wskazało, iż strona jest fachowym podmiotem zajmującym się reklamą wielkoformatową i miała świadomość obowiązku zdemontowania nośnika po wygaśnięciu okresu poprzedniej decyzji. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów potwierdzających funkcjonowanie obiektu (fundamentu) w każdym dniu, za który nałożono karę. Organ wskazał, że skoro reklama funkcjonowała w ostatnim dniu ważności decyzji zezwalającej (a musiała tam funkcjonować, skoro spółka ponosiła znaczące opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę), a następnie przez okres prawie 12 miesięcy spółka ubiegała się o funkcjonowanie nośnika w tej samej lokalizacji, a następnie po kolejnych 5 miesiącach zarządca drogi stwierdził funkcjonowanie nośnika identycznego jak nośnika funkcjonującego uprzednio zgodnie z zezwoleniem, i oczywistym jest że tablica reklamowa funkcjonowała w pasie drogowym przez cały okres objęty decyzją nakładającą karę pieniężną. Organ wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie niepotrzebne było dołączenie do akt administracyjnych dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego. Na potwierdzenie, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym wskazał, iż skarżąca wniosła dwukrotnie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę. Nadto jednym ze sporządzonych podczas oględzin zdjęć (karta akt adm. nr [...]) widoczne jest, iż tablica reklamowa jest usytuowana na trawniku pomiędzy parkingiem położonym bezpośrednio przy jezdni a chodnikiem. W ocenie organu także brak dokładnych pomiarów powierzchni ekspozycyjnej w dniu wizji lokalnej nie przekreśla ustaleń organu I instancji. Porównanie zdjęć załączonych do wniosku z strony z dnia [...] kwietnia 2006 r. (k. [...] akt adm.), wniosku z dnia [...] października 2007 r. (k. [...] akt adm.) oraz zdjęć wykonanych podczas oględzin w dniu [...] marca 2009 r. wskazuje iż jest to tablica o takiej samej powierzchni ekspozycji. Nietrafny jest też zdaniem SKO zarzut oparcia decyzji na domniemaniach faktycznych, albowiem rozstrzygnięcie oparte zostało na decyzji, istniejącej w obrocie prawnym oraz ustaleniach poczynionych zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro reklama znajdowała się w pasie drogowym w ostatnim dniu decyzji zezwalającej, później spółka ubiegała się o dalsze jej funkcjonowanie w tej lokalizacji oraz tablica znajdowała się tamże w dniu wizji lokalnej, oczywistym jest, że także w pozostałych dniach, na które opiewa decyzja, w miejscu tym znajdowała się reklama należąca do firmy skarżącej. Zdaniem SKO niedorzeczne byłoby przyjmowanie, iż w międzyczasie skarżąca usunęła tablicę reklamową (nie dokumentując tego mimo obowiązku), zaś tablicę te założył ktoś inny (w szczególności inna firma reklamowa). Ponadto organ wskazał, iż nietrafne jest twierdzenie o braku wiadomości o właścicielu przedmiotowej tablicy, albowiem na wykonanych w dniu wizji lokalnej fotografiach w środkowej części stelaża widoczne jest logo skarżącej spółki. Wskazano także, iż zarzut nienależytego rozpoznania wniosków z dnia [...] października 2007 r. oraz [...] listopada 2007 r. nie może mieć znaczenia w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Nierozpoznanie wniosku z dnia [...] października 2007 r. może być ewentualnie zwalczane w tamtym postępowaniu za pomocą środków prawnych właściwych dla bezczynności organu administracji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosiła o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie ich wykonalności przez organ odwoławczy zgodnie z art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie, wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji w całości przez Sąd i zasądzenia od SKO w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez działanie niezgodnie z prawem, a przede wszystkim wbrew zasadom określonym w tych przepisach, co powoduje powstanie po stronie skarżącej ujemnych skutków w postaci nałożenia kary i poniesienia tym samym szkody; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, tj. w taki sposób, aby okoliczności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej były prawidłowo udowodnione i udokumentowane, co z kolei spowodowało oparcie decyzji na domniemaniach organów; - naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia odnośnie wniosków strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, co tym samym uniemożliwiało wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie okresu zajęcia; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy braku ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków zawartych w odwołaniu; - naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie; - naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie w I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną i utrzymanie w mocy tej decyzji w II instancji przy braku wystarczającego materiału dowodowego do nałożenia kary; - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez SKO decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pomimo przesłanek ku temu lub uchylenia w całości decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; - naruszenie postanowień złącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych wydanej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie niewłaściwej stawki opłaty, co spowodowało błędne określenie wysokości kary pieniężnej. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto ustosunkowując się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, sporządzone podczas oględzin fotografie nie potwierdzają miejsca położenia przedmiotowego nośnika reklamowego, tj. czy jest to reklama strony skarżącej położona w pasie drogowym [...] w rejonie ul. [...]. Podobnie skarżąca zanegowała twierdzenie, iż ze zdjęć przedmiotowej reklamy znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy można wysnuć wniosek, iż jej powierzchnia ekspozycyjna wynosi 36 m2. Ponadto niezasadne jest twierdzenie SKO, że skoro skarżąca ponosiła opłaty z tytułu zezwolenia za zajęcie omawianego pasa drogowego, to nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej mogła ona uiścić ww. opłatę, nie stawiając nośnika w danym miejscu z określonych powodów. Postawiła również zarzut błędnego obliczenia nałożonej kary pieniężnej poprzez przyjęcie niewłaściwej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2, podczas gdy z załącznika nr [...] do ww. uchwały Rady W. nr [...] wynika, iż dzienna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej wynosi 1,80 zł za m2 reklamy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że decyzja jest prawidłowa, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (uchwałę) lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane ścieśniająco. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, ograniczone jest jedynie do sytuacji wyczerpująco wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przy czym zasadniczo może być dokonane na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tej mierze odpowiedni wniosek. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się więc samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarżąca zajmowała pas drogowy, w okresie objętym decyzją, nie posiadając zezwolenia na zajmowanie tegoż pasa. Ta okoliczność została w sposób niebudzacy wątpliwości wykazana przez organ. Potwierdza ją zebrany w sprawie materiał dowodowy. W związku z upływem z dniem [...] października 2007 r. terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wydaniem przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] października 2008 r. odmawiającej wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie omawianego pasa drogowego, w dniu [...] marca 2009 r., dokonano kontroli pasa drogowego. W ramach postępowania kontrolnego, stwierdzono funkcjonowanie reklamy N. Sp. z o.o. w pasie drogowym [...] w rej. ul. [...] o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Na tę okoliczność został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna. Postępowanie kontrolne nie jest regulowane przepisami k.p.a., który reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednakże pismem z dnia [...] marca 2009 r. poinformowano skarżącą, iż w dniu [...] marca 2009 r. zostanie przeprowadzona wizja w terenie w sprawie funkcjonowania reklamy w przedmiotowym pasie drogowym reklamy. Jednocześnie wezwano ją do stawienia się w ww. terminie w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. W dniu [...] kwietnia 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W świetle powyższego zasadnym było nałożenie kary z tytułu zajmowania omawianego pasa drogowego. Okoliczność zajmowania pasa drogowego przez określony czas bez zezwolenia (na skutek wygaśnięcia i niewydania jeszcze nowego zezwolenia) uzasadniała wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Prawidłowe naliczenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego wymaga jednoznacznego jego określenia, co organ bezspornie uczynił. Skarżąca dwukrotnie otrzymywała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i pas ten zajmowała. Dołączenie dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa nie było potrzebne, skoro zostało udowodnione, w sposób niebudzacy wątpliwości, że tenże sam pas zajmowała w okresie objętym zezwoleniem, jak i bez zezwolenia. Skarżąca otrzymywała zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego na określony czas i była uprzedzana każdorazowo o obowiązku demontażu nośnika po wygaśnięciu terminu obowiązywania zezwolenia. Postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ogólne zasady postępowania administracyjnego nie mogą tworzyć dla strony uprawnienia, gdy określony przepis prawa materialnego nie przyznaje jej takowego uprawnienia. Skarżąca była świadoma terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, że strona złożyła kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Uprawnienie strony nie tworzy dla niej nowego uprawnienia, nieprzewidzianego przepisami prawa materialnego. Zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w skardze, a wskazujące na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym negujące położone nie kontrolowanej reklamy w przedmiotowym pasie drogowym, oraz jej wielkość i status własnościowy, w ocenie Sądu są bezprzedmiotowe. Zarzuty strony stanowią jedynie sugestie, nie potwierdzone żadnymi wiarygodnymi dowodami czy nawet jednoznacznymi stwierdzeniami. Strona w trakcie postępowania administracyjnego nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Została prawidłowo zawiadomiona o terminie i miejscu oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego, jednakże nie stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można odmówić - prawidłowo sporządzonemu przez pracowników organu I instancji protokołowi oględzin oraz dokumentacji fotograficznej - mocy dowodowej. W związku z powyższym zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez decyzję I i II instancji art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych należy uznać za bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a. wskazać należy, iż ewentualny brak rozstrzygnięcia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie mógł mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż dotyczył odrębnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia załącznika nr [...] uchwały Rady [...] Warszawy Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...], albowiem do dnia 31 grudnia 2008 r. na podstawie poz. 12 (a nie poz. 11, jak wskazano w skardze) omawianego załącznika stawka dzienna opłaty za zajęcie m2 pasa drogowego drogi powiatowej przez rzut poziomy powierzchni reklamy wynosiła 2,20 zł (a nie 1,80 jak wskazano w skardze). Ponadto wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 1260/09 dotyczy innego stanu faktycznego (inny okres zajęcia i związane z tym okoliczności). Reasumując, organ należycie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Nie uchybił też, wbrew twierdzeniom strony, żadnej z zasad postępowania administracyjnego, nie naruszył prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 p. p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.