VI SA/Wa 1260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz N. Sp. z o.o. w W. kwotę 10004 (dziesięć tysięcy cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. N. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej – SKO) z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2009 r. w przedmiocie wymierzenia N. sp. z oo. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 280.368 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej A. w rejonie ul. P. w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] listopada 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., Prezydent W. zezwolił N. sp. z oo. z siedzibą w W. – dalej zwaną skarżącą, stroną, - na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej A. w rejonie ul. P. w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] listopada 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 - do dnia [...] maja 2007 r. Strona złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] listopada 2008 r. i decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. Prezydent W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Rozpoznając odwołanie strony, SKO [...] decyzją [...] z [...] listopada 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] listopada 2007 r. i odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wskazało, że rozstrzygnięcie uzasadnia zwłoka organu I instancji, który rozpatrzył wniosek z dnia [...] maja 2007 r. dopiero w dniu [...] sierpnia 2007 r. - ponad 2 miesiące po upływie terminu, do którego, jak wynikałoby z treści wniosku strony, ważne było uprzednie zezwolenie. Stwierdziło, że wprawdzie wnioskodawca nie może powoływać się na prawa nabyte w związku posiadanym uprzednio zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego pod w/w reklamę, jednakże przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy reklamy umieszczonej w pasie drogowym na podstawie wcześniejszego zezwolenia i nadal w pasie drogowym pozostającej. Powołało się na zasadę uwzględniania zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, która wymaga, aby strona nie pozostawała w niepewności co do konsekwencji związanych z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie, mogących mieć wpływ na jej interesy majątkowe. Powołało się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zwłoka organu w załatwienie sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony (wyrok z dnia 23.02.2003 r. sygn. akt V SA 1131/02, OPS 2003/7-8/93). Stwierdziło, że nie ma znaczenia w sprawie skierowanie do strony pisma wskazującego, że wydana będzie negatywna decyzja, bo dopóki nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, nie może być pewności co do sposobu załatwienia wniosku. Dopiero decyzja ostateczna podlega wykonaniu, kształtuje prawa i obowiązki strony. SKO uznało zatem, że okoliczności sprawy wymagają dokonania takiego rozstrzygnięcia, aby okres jej załatwiania nie miał negatywnych skutków dla strony tj. nie skutkował nałożeniem kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem powyższa decyzja z [...] listopada 2007 r. została wysłana pełnomocnikowi strony na błędny adres, a w konsekwencji jej skuteczne doręczenie nastąpiło [...] grudnia 2008 r. W dniu [...] listopada 2008 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny pasa drogowego A. w rej. ul. P., w wyniku czego stwierdził funkcjonowanie należącej do strony jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2. W dniu następnym, [...] listopada 2008 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę bez zezwolenia. Strona w piśmie z [...] grudnia 2008 r. wnosiła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podnosząc, że nie zna rozstrzygnięcia organu II instancji w sprawie jej odwołania od odmowy wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie przedmiotowego pasa, bo decyzja nie została jej doręczona. Decyzja SKO z [...] listopada 2007 r. orzekająca o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogi do [...] listopada 2007 r. i odmowie wydania na dalszy okres została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 280 368,- zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) A. w rej. ul. P. w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 od dnia [...].12.2007r. do dnia [...].11.2008r., obliczonej jako iloczyn powierzchni reklamy 36 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości [...] zł/m2 dziennie za 354 dni zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie. Organ ustalił, że SKO orzeczeniem z dnia [...].11.2007r. zezwoliło na zajęcie przedmiotowego pasa drogi w okresie od dnia [...].05.2007r. do dnia [...].11.2007r., a rutynowa kontrola tego pasa w dniu [...].11.2008 r. potwierdziła funkcjonowanie reklamy ponad okres objęty zezwoleniem. Organ wskazał, że umożliwił stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Świadczą o tym pisma informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a następnie pisma wzywające stronę do stawienia się w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. Ustalił zatem, że w okresie od [...].12.2007 r. do [...].11.2008 r. strona zajmowała wskazany odcinek pasa drogowego pod reklamę w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2, bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Fakt ten potwierdza również wniosek o umorzenie postępowania złożony [...].12.2008 r. Organ I instancji uznał, że znajduje zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowiący m.in., że za przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6. Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych wynosi [...] zł/m2 powierzchni reklamy. Reklama o całkowitej powierzchni 36 m2 zajmowała pas drogowy przez 354 dni, dlatego dziesięciokrotność tej opłaty stanowiła podstawę do wyliczenia kary w wysokości 28 036,80 zł od pierwszego dnia zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia ([...].12.2007r.) do dnia ostatniej kontroli pasa drogowego ([...].11.2008r.). W odwołaniu, strona reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego wnosiła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ew. o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła wydanie decyzji w sprawie, w której postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe - decyzja SKO sygn. [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nie została doręczona pełnomocnikowi strony. Zasadność umorzenia postępowania wynikała z innej przytoczonej decyzji (nr [...]) dot. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. ul. J. oraz wyroku WSA sygn. VI SA/Wa 397/07, przy czym zarzuciła naruszenie zasad określonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niewystarczających podstawach faktycznych w szczególności notatkach pracowników organu sporządzonych bez udziału skarżącej spółki, przy braku dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego oraz oparcie decyzji na domniemaniach faktycznych, a nie miarodajnych dowodach. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, powołał się na zasadę odpowiedzialności wskazaną w art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z póżn. zm.), która wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który przewiduje zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, które nie stało się bezprzedmiotowe: istniał zarówno przedmiot postępowania, jego podmiot, jak i związana sankcja do której nałożenia organ był zobowiązany. Nie uwzględniając zarzutów odwołania SKO wskazało, że ostatnia decyzja organu I instancji zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ekspirowała w dniu [...] maja 2007 r. Po tym dniu strona miała świadomość, że uprzednio wydana decyzja zobowiązywała ją do usunięcia reklamy. Złożenie odwołania do Kolegium od decyzji odmownej nie dawało stronie podstaw do uznawania za legalne funkcjonowania nośnika. SKO przyznało, że wprawdzie za pierwszym razem [...] listopada 2007 r. decyzja Kolegium została wysłana na nieprawidłowy adres pełnomocnika, to jednak po dostrzeżeniu omyłki, prawidłowe doręczenie nastąpiło w dniu [...] grudnia 2008 r. i obowiązuje ona w obrocie prawnym. Z faktu ponad rocznego opóźnienia w doręczeniu decyzji strona nie może stanowić zalegalizowania obecności jej reklamy w pasie drogowym. Przywołany wyrok WSA dotyczył sytuacji, gdy decyzja nie została doręczona, a zatem nie weszła do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie, decyzja Kolegium z opóźnieniem weszła do obrotu prawnego. Odpierając zarzuty procesowe SKO wskazało, że ogólne zasady postępowania administracyjnego nie mogą zniweczyć norm prawa materialnego, nakazujących organowi nałożenie kary pieniężnej w wypadku stwierdzenia zaistnienia określonego stanu faktycznego. W realiach sprawy dołączenie do akt dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego nie było potrzebne skoro poprzednio skarżąca i jej poprzednik prawny dwukrotnie uzyskali zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i wnosili za to opłaty, to oczywistym jest, że reklama nie była poza pasem drogowym. Za nietrafny uznało zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na notatkach pracowników organu sporządzonych bez udziału skarżącego, powołując się na pogląd NSA w wyroku I OSK 431/05 z dnia 8 lutego 2006 r. wydanym w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wyniku kontroli pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosiła o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie ich wykonalności przez organ odwoławczy zgodnie z art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie, wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji w całości przez Sąd i zasądzenia od SKO [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Zarzuciła: naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez działanie niezgodnie z prawem, a przede wszystkim wbrew zasadom określonym w tych przepisach, co powoduje powstanie po stronie skarżącego ujemnych skutków w postaci nałożenia kary i poniesienia tym samym szkody; naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez sprzeczne informowanie prawach strony i obowiązkach oraz brak czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody w postępowaniu; naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przeprowadzonych oględzinach oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; naruszenie art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez znaczącą zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy wszczętej na skutek wniosku o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, co było bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania o nałożeniu kary pieniężnej; naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczania pism w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej pełnomocnikowi strony w tym postępowaniu; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego o zamierzonych czynnościach oględzin w dniu [...] listopada 2008 r. i tym samym uniemożliwienie mu uczestnictwo w tej czynności; naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania pomimo istnienia przesłanek powodujących jego bezskuteczność; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy braku ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków zawartych w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2009 r.; naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie; naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez brak zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. zgodnie ze słusznym interesem strony tak, aby nie ponosił ujemnych skutków powstałych wskutek działań organów; naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. pomimo zaistnienia możliwych ku temu przesłanek oraz naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie w I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną i utrzymanie w mocy tej decyzji w II instancji przy braku wystarczającego materiału dowodowego do nałożenia kary, przyjęcie samowolności oraz zawinienia strony. Skarżąca podnosiła, że decyzje opierają się w głównej mierze na decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. [...], która nie została prawidłowo doręczona, a w chwili jej doręczenia pełnomocnikowi w dniu [...] grudnia 2008 r., nie była możliwa do wykonania. Ponadto, z powodu doręczenia tej decyzji po takim długim czasie należy przyjąć, że okres ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku z [...] maja 2007 r. rażąco przekroczył terminy załatwiania spraw administracyjnych określonych w k.p.a. Zwłoka organów w rozstrzygnięciu sprawy nie mogła z kolei spowodować ujemnych skutków dla strony w postaci naliczenia kary pieniężnej, co stwierdziło to samo Kolegium w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przedłużając okres zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego do dnia [...] listopada 2007 r., czyli de facto legalizując pozostawanie przez nośnik reklamowy w pasie drogowym w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie jego wniosku. Skarżąca podniosła jako niezrozumiałe dlaczego nagle Kolegium zmieniło swoje stanowisko, nie przyjmując do wiadomości, że w przypadku okresu, za który została naliczona kara pieniężna (od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r.), organy pozostawały w zwłoce w rozstrzygnięciu sprawy, skarżący nie powinien ponosić ujemnych skutków tej zwłoki w postaci nałożenia kary pieniężnej. Ponadto organy nie udowodniły, aby działanie Skarżącego zawierało przejaw winy kwalifikowanej, a więc winy umyślnej oraz samowolnego działania w pełną świadomością pogwałcenia prawa, co jest niezbędną przesłanką do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z orzecznictwem sądownictwa administracyjnego. Materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący dokonał jakiegokolwiek naruszenia prawa skutkującego nałożeniem na niego kary pieniężnej, a ciężar dowodu spoczywał na organach, wywodzących określone skutki prawne. Z kolei niektóre dowody (np. dowód z oględzin pasa drogowego) wobec złamania norm proceduralnych, zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa i nie mogą posiadać charakteru dowodu. Skarżąca stwierdziła, że wobec niewspółmiernie wysokich kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, kary te mogą być wymierzane jedynie w przypadkach niewątpliwego zawinionego (umyślnego) działania strony wbrew prawu. Przytoczyła pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w uzasadnieniu wyroku z 2 lipca 2007 r. (sygn. 417/07), że stawki kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w stosunku do pobieranych opłat są dziesięciokrotnie wyższe, a zatem niewspółmiernie wysokie. Odwołując się zatem to kryterium racjonalnego ustawodawcy, kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, powinna być pobierana zasadniczo jedynie w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a ponadto zarządca drogi nie akceptuje takiego stanu rzeczy, w szczególności gdy zajęcie pasa stanowi zagrożenie bezpieczeństwo ruchu drogowego. W takiej sytuacji kara pieniężna spełnia swoje społeczno - gospodarcze przeznaczenie, stanowiąc jeden z instrumentów dla przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że decyzja jest prawidłowa, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Odnosząc się do narzutów procesowych wskazało m.in., że: ogólne zasady postępowania administracyjnego nie mogą tworzyć dla strony uprawnienia do zajmowania pasa drogowego, gdy przepis prawa materialnego nie daje podstaw do przyznania tegoż uprawnienia; nawet błędna informacja o uprawnieniach strony nie może tworzyć dla strony uprawnienia, na które brak podstawy materialnej; obowiązek informowania o terminie czynności dotyczy jedynie czynności oględzin prowadzonych po wszczęciu postępowania administracyjnego, nie dotyczy zaś czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2008 r., przeprowadzonych przed jego wszczęciem; naruszenie art. 12 i 35 w zw. z 36 k.p.a. może być zwalczane jedynie skargą na bezczynność,, nie może zaś stanowić przyznania uprawnienia, tylko z powodu przewlekłości postępowania. Zdaniem organu, ewentualne naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, bo nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej, o której mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznało za adekwatny do sprawy niniejszej pogląd NSA stanowiący, że "fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając - mimo to - wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej, o której mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie można go uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (wyrok z 6 stycznia 2009 r. II GSK 600/08). Nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdy skarga nie wskazuje, jakie to czynności, które mogły faktycznie przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, nie zostały przeprowadzone. Uznało, że istnienie przedmiotu rozpoznania czyni bezzasadnym wniosek o jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, skoro strona wniosła odwołanie jako zwyczajny środek zaskarżenia, to jednoczesne domaganie zastosowania w sprawie trybów nadzwyczajnych kontroli innej decyzji administracyjnej [...] z dnia [...] listopada 2007 r.) bez złożenia stosownego wniosku przez stronę - nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, bowiem skarżąca zajmowała pas drogowy, a w okresie objętym decyzją nie posiadała zezwolenia na jego zajmowanie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2009 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżąca m.in. wskazała, że protokół z czynności dokonanych przez organ w dniu [...] listopada 2008 r. nie stanowi o czynnościach kontrolnych, a stanowi o oględzinach, o których mowa w art. 79 § 1 k.p.a. zapewniając uczestnictwo strony w każdym etapie postępowania. Oględziny z [...] listopada 2008 r. odbyły się przed wszczęciem postępowania, zatem nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Powołując się na obowiązek doręczania decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi strona wskazała, że powołany przez organ wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r. odnosi się do innego stanu faktycznego. Odnośnie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skarżący podnosił, że fotografie sporządzone przez organ w czasie oględzin 18 listopada nie przedstawiają dokładnego położenia nośnika ani nie można z nich stwierdzić, czy zostały sporządzone w lokalizacji A. w rej. ul. P. w W., a przede wszystkim, nie można stwierdzić, czy przedstawiają pas drogowy – wobec braku dokumentu geodezyjnego wskazującego na dokładne położenie nośnika. Ponadto skarżąca zarzuciła, wadliwe obliczoną wysokość nałożonej kary na podstawie uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. A. w rej. P. jest droga powiatową, a zatem wysokość stawki opłaty określona w poz. 11 załącznika nr [...] wynosi [...] zł za m2, a nie [...] zł/m2 jak przyjęły organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod tym kątem oceny legalności zaskarżonych decyzji SKO [...] z [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2009 r., Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty procesowe skargi nie są pozbawione racji i mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Uchybienia formalne czynią przedwczesnymi zarzut naruszenia prawa materialnego, cyt. wyżej art. 40 ust. 12 pkt 2. Także poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostaje zarzut skarżącego w zakresie nieważności decyzji ostatecznej SKO [...] z [...] listopada 2007 r. Poza sporem pozostaje, że skarżąca na mocy ostatecznej decyzji SKO z [...] listopada 2007 r. kontynuowała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] listopada 2007 r. Termin zezwolenia określony w tej decyzji, oraz argumenty przemawiające za jego przedłużeniem zostały szczegółowo uzasadnione przez organ odwoławczy w tej sprawie. Podkreślić należy, że zasadniczym argumentem dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego była zasada, by strona nie poniosła szkody z powodu wadliwego działania organów administracji – w szczególności mając na uwadze poważne skutki finansowe, jakie może ponieść na mocy wskazanych norm prawa materialnego, czyli, by nie doszło do przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Z ustalonego przez organ administracji w niniejszej sprawie stanu faktycznego i jego oceny wynika, że z istotnym naruszeniem norm art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. pominął ocenę własnych zaniedbań w zakresie skutecznego i terminowego doręczenia powołanej wyżej decyzji i że te zaniedbania doprowadziły do niemożności wykonania jej przez stronę. Skarżąca spółka nie mogła dochować terminu określonego w decyzji odwoławczej, bo o nim nie wiedziała, nie znając korzystnego dla niej – w dacie orzekania przez SKO, [...] listopada 2007 r.- rozstrzygnięcia. Wszak z uzasadnienia tej decyzji wynika, że uwzględnienie odwołania poprzez uzyskanie zezwolenia nastąpiło m.in. po to, aby strona nie pozostawała w niepewności co do konsekwencji związanych z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie, mogących mieć wpływ na jej interesy majątkowe. Pominięcie tych okoliczności w obecnym postępowaniu oznacza, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną już w tej właśnie sprawie przez Kolegium, które uznało, że interes strony wymaga dokonania takiego rozstrzygnięcia sprawy, aby okres jej załatwiania nie miał negatywnych skutków dla strony tj. nie skutkował nałożeniem kary pieniężnej, o jakiej mowa w art.40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Nie może być także negatywnym obciążeniem dla strony ocena jej ustawowego działania, gwarantowanego Konstytucją, zmierzającego do weryfikacji niekorzystnej dla niej decyzji odmownej organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i skorzystanie z odwołania. Nie można bowiem czynić stronie zarzutu ani z tego, że ubiegała się o dalsze zajmowanie pasa drogowego, ani z tego, że korzystała z prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Nie można pominąć w ocenie jej działania, że ubieganie się o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego dotyczy reklamy umieszczonej w pasie drogowym na podstawie wcześniejszego zezwolenia i nadal w pasie drogowym pozostającej. Zatem dochodzenie przedłużenia dotychczasowego uprawnienia, korzystanie ze środków odwoławczych - prawem przewidzianych - nie może dowodzić zachowania niezgodnego z prawem. Wszystkie te okoliczności winny być wzięte pod uwagę przy ocenie przekroczenia terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem zwłoka organu w załatwienie sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony (wyrok z dnia 23.02.2003 r. sygn. akt V SA 1131/02, OPS 2003/7-8/93). W niniejszej sprawie zwłoka taka niewątpliwie miała miejsce. Wbrew ocenie organów, ewidentne i istotne naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie o czasie pełnomocnikowi strony decyzji SKO z [...] listopada 2007 r. mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem gdyby uchybienia tego nie było, skarżąca miałaby, co najmniej tygodniowy termin - do [...] listopada 2007 r. - na usunięcie nośnika przed upływem terminu określonego w zezwoleniu. Zdaniem Sadu orzekającego w niniejszej sprawie, doręczenie decyzji SKO z ponad rocznym opóźnieniem – [...] grudnia 2008 r. – na skutek zaniedbania organu administracji, miało istotny wpływ na wynik w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod tablice reklamową o powierzchni 36 m2. – uniemożliwiło bowiem stronie wykonanie poprzez dochowanie terminu zezwolenia i zastosowanie się do normy prawa materialnego. Zupełnie chybione jest powoływanie się przez organ odwoławczy na fragmenty wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. II GSK 600/08 dotyczącego "doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków (...)", bowiem zupełnie nie przystaje do odmiennych okoliczności niniejszej sprawy. Inny pogląd oznaczałby, że należałoby uznać, że nałożenie kary w wysokości 280 368 zł nie stanowi negatywnego skutku dla strony. Należy podkreślić, że na organie administracji spoczywa podstawowy obowiązek wynikający z zasady określonej art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się on również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. ( tak m.in. w wyroku NSA IV SA 105/00z dnia 6 października 2000 r. LEX nr 53462). Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), który dotyczy także doręczenia decyzji odwoławczej stronie, pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Tymbardziej w niniejszej sprawie, gdzie istotny był termin uzyskanego w decyzji zezwolenia – uwzględniający interes strony, by miała czas na likwidację nośnika reklamowego o tak dużej powierzchni. Odnosząc się do zarzutów procesowych co do prawidłowości przeprowadzenia oględzin przedmiotowej reklamy w dniu [...] listopada 2008 r. stwierdzić należy, że czynności te, trzykrotnie nazwane w protokóle oględzinami – nawet jeśli nazwać je kontrolnymi - podjęte zostały przed wejściem do obrotu prawnego ([...] grudnia 2008 r.) decyzji SKO z [...] listopada 2007 r. Zatem także w dacie [...] listopada 2008 r. - wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez tablicę reklamową o pow. 36 m2 – organ z urzędu powinien wiedzieć, że dopóki decyzja SKO nie weszła do obrotu prawnego, postępowanie odwoławcze nie zakończyło się. Niewątpliwie pracownicy ZDM w ramach swoich kompetencji zarządzania drogami mogą kontrolować pasy drogowe i sporządzać z tych czynności notatki służbowe, protokoły oględzin, fotografie, w szczególności w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie są to jeszcze dowody o których mowa w art. 79 § 1 i 2 k.p.a., ale mogą nimi się stać po wyczerpaniu procedury przewidzianej tym przepisem. Takie czynności stanowić mogą podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku ustalenia podmiotu zajmującego pas drogi i braku zezwolenia dla tego zajęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 506/08 wskazał, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek tego podmiotu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego i zapłacenia kary. Notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, wskazująca osobę, która zajęła pas drogowy może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania dowodowego zastąpić. Wskazał, że brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje dowodu z przesłuchania strony. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do treści dowodu z notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy, że okoliczność przedstawiona w notatce została udowodniona albo jest niesporna. W niniejszej sprawie – w czasie czynności kontrolnych z dnia [...] listopada 2008 r. nazwanych protokółem z oględzin pasa drogowego – ostateczna decyzja w sprawie przedmiotowego zezwolenia dla nośnika reklamowego o pow. 36 m2 - nie weszła do obrotu prawnego, mimo wydania jej przez organ odwoławczy. Zatem wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego A. w rej. ul. P. i usytuowaniem w nim – co istotne -reklamy w postaci jednostronnej tablicy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 należy uznać za przedwczesne. Okoliczność tą, jako uchybienie procesowe należy oceniać w kategorii, czy ma ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu jest to istotne, mające wpływ na wynik sprawy uchybienie, bowiem wszczynając postępowanie z urzędu organ powinien mieć podstawę w postaci ostatecznej decyzji, której strona nie wykonuje, mimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że dopiero na skutek tego przedwcześnie wszczętego niniejszego postępowania strona dowiedziała się o niedoręczeniu jej decyzji organu II instancji. Podjęła niezwłocznie, co wynika z dat, dwutorowe działania: wnosząc pismem z [...] grudnia 2008 r. o umorzenie niniejszego postępowania wszczętego z urzędu, a jak wynika z protokołu oględzin pasa drogi z [...] grudnia 2008 r. – zdemontowała tablicę reklamową. W tym czasie decyzja odwoławcza z dnia [...] listopada 2007 r., rozstrzygająca kwestię zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa nadal nie weszła do obrotu prawnego, bowiem została doręczona pełnomocnikowi strony dopiero [...] grudnia 2008 r. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazywały, że zwłoka organu w doręczeniu skarżącej ostatecznej decyzji odmownej, o której istnieniu wiedział tylko organ - spowodowała ujemne dla nie skutki w postaci niezdemontowania na czas tablicy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, a zarazem doprowadziły w dniu [...] listopada 2008 r. do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego A. w rej. ul. P. i usytuowaniem w nim reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Na marginesie należy nadmienić, że zupełnie inną kwestią są podnoszone przez organ oględziny przedmiotowego pasa drogi po wejściu do obrotu prawnego decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007 r., tj. po [...] grudnia 2008 r., w zakresie pozostawionej w pasie konstrukcji czy fundamentu, bowiem kwestia ta pozostaje poza rozstrzygnięciem zaskarżonych decyzji. Innymi słowy, ustalenie w niniejszej sprawie, że doręczenie skarżącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. zostało dokonane z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 12 i 35 k.p.a. i w zw. z art. 36 k.p.a. ma dalsze, istotne dla wyniku sprawy konsekwencje. Ostateczna decyzja administracyjna wywołuje bowiem skutki prawne z chwilą jej doręczenia stronie. W sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika - z chwilą doręczenia pełnomocnikowi. Trzeba zatem uznać, że decyzja organu odwoławczego z [...] listopada 2007 r. weszła do obrotu prawnego dopiero [...] grudnia 2008 r. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie miesiąc wcześniej – w dniu [...] listopada 2008 r. - nastąpiło zatem w wyniku wadliwych ustaleń. W razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, to zobligowany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie zwłoka organu w prawidłowym doręczeniu uniemożliwiła o czasie jej wykonanie i nie może spowodować ujemnych skutków dla skarżącej w postaci naliczenia kary pieniężnej, co stwierdziło to samo Kolegium w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przedłużającej okres zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego do dnia [...] listopada 2007 r., de facto legalizującej pozostawienie nośnika reklamowego skarżącej w pasie drogowym bez zezwolenia w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie jego wniosku. W takiej sytuacji nie zostało wyjaśnione – zgodnie z zasadami określonymi w art. 107§ 3 k.p.a. - stanowisko organu administracji i pozostaje niezrozumiałe, dlaczego w szczególności Kolegium, zmieniło swoje stanowisko i przypadku pozostawania w zwłoce organów w doręczeniu rozstrzygnięcia sprawy, za okres ten została naliczona kara pieniężna (od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r.). Zasadny jest zatem zarzut skarżącego, że ten sam organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], w tej samej sprawie, odmiennie oceniło kolejne zawinione działanie organu: raz jako nie mogące szkodzić stronie, a następnie, za czas, kiedy nie doręcza jej decyzji – obciąża ją karą pieniężną w wysokości 280 368 zł – uznając de facto, że strona szkody przez to nie ponosi. Organ także nie odniósł się do zarzutu, z uchybieniem art. 8 i 107 § 3 k.p.a., iż w analogicznym stanie faktycznym, jak w sprawie niniejszej, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich umorzył postępowanie w sprawie, w której organ potwierdził fakt, że w razie ustanowienia pełnomocnika przez stronę, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. pisma w sprawie (w tym decyzje administracyjne) doręcza się pełnomocnikowi. I w związku z faktem, że decyzja SKO w tej sprawie została doręczona dopiero w dniu [...] kwietnia 2008 r., uznał postępowanie w przedmiocie kary za bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ma rację skarżący, że z zasad objętych normami art. art. 6, 7 i 8 k.p.a. wynika, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Z zasad tych wynika także jego prawo do pewności stosowania norm prawa przez organy administracji publicznej - czyli jednolitości rozstrzygnięć przy takich samych stanach faktycznych spraw. Różna interpretacja przepisu dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tymbardziej więc "zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a." (NSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1998 r. (I SA/Łd 652/97). Powyższe uwagi i ocenę prawną uwzględni organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na względzie poczynione rozważania, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym o ich niewykonywaniu orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnął po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając kwotę 10 004,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sumę tę składa się kwota 2 804,- zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kwota 7200,- zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa na podstawie § 14 ust. 2 lit. a) w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zmianami).