I OSK 1582/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S., działającej jako przedstawicielka ustawowa małoletniej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 858/09 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 858/09 oddalił skargę A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku małoletniej M.S.. Powyższy wyrok został wydany po uprzednim uchyleniu decyzji ostatecznej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 145/09 z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji poprzedzającej z dnia [...] października 2008 r. Utrzymując w mocy ponownie wyżej wskazaną decyzję Prezes ZUS w decyzji z [...] października 2009 r. stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Ubezpieczony P.S. przez ponad 7 lat nie podejmował zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym pracując dorywczo, nie legitymował się w tym czasie orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień w drodze ustawowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.S. zarzucając: naruszenie prawa materialnego – art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do nabycia świadczenia rentowego w drodze wyjątku; jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezasadne uznanie, iż pozostawienie jej zmarłego męża bez stałego zatrudnienia nie było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, podczas gdy w rzeczywistości stan ten wynikał z wyjątkowo trudnej sytuacji na rynku pracy oraz ze złego stanu zdrowia, ponadto w trakcie pozostawania bez pracy jej zmarły mąż wykonywał prace dorywcze o stałym charakterze. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na rzecz jej małoletniej córki z uwagi na brak możliwości uzyskania renty rodzinnej na zasadach ogólnych, ew. o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zamieszczoną w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zmarły mąż skarżącej P.S. podlegał ubezpieczeniu przez dwa lata i 3 miesiące, a podejmowanie przez niego prac dorywczych nie stanowi szczególnej okoliczności. Całkowicie niezdolnym do pracy stał się P.S. od dnia 4 marca 2008 r., co potwierdza orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 czerwca 2008 r. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia wszystkie wymienione warunki w cyt. przepisie powinny być spełnione łącznie. Z przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy wynikają więc cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności, 3) ubiegający się o świadczenie nie ma możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Oznacza to z drugiej strony, że niespełnienie choćby jednej z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W ocenie Sądu organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie spełniła jednego z wyżej wymienionych warunków. Przede wszystkim nie wykazała szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły jej mężowi przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Sąd podkreślił, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie świadczenia, winien wykazać, że nie może otrzymać świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które nie mógł mieć wpływu. Trudna sytuacja na rynku pracy nie stanowi zaś szczególnej okoliczności w rozumieniu przepisów cyt. ustawy. Sąd powołał się na wyrok z dnia 24 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Wa 1852/07, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonywanie prac dorywczych nie może być oceniane w kategoriach szczególnych, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Również w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Wa 1634/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. W przeciwnym razie świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych straciłoby swój wyjątkowy, szczególny charakter, stałoby się niemal regułą. Sąd powołuje się na ustalenia, z których wynika, że mąż skarżącej na przestrzeni 30 lat życia – na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy posiadał łącznie jedynie 2 lata i 3 miesiące udowodnionego okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Według orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stał się całkowicie niezdolny do pracy dopiero od 4 marca 2008 r. Skarżąca podaje, że problemy zdrowotne pojawiły się już w kwietniu 2007 r. jednak okoliczność ta w żaden sposób nie usprawiedliwia okresu przerw w ubezpieczeniu sięgającym 1998 r. Sąd podzielił poglądy organu, że problemy zdrowotne, występujące jeszcze przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, mogły utrudniać skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi, jednakże nie można uznać, że stanowiły one szczególną okoliczność, wskutek której nie spełnił on warunków wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Sąd podkreślił szczególny charakter przepisu art. 83. Pozwala on bowiem na uzyskanie świadczenia, odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy nie mają jednak charakteru roszczeniowego. Według art. 84 ustawy, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sprawowana przez Sąd kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji, Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1 jest związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 24 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes ZUS winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawny materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 3 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Prezes ZUS przestrzegał wszystkich tych reguł procesowych, czego dowodem są przede wszystkim uzasadnienia obu jego decyzji. W uzasadnieniach decyzji powołano wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ odmówił skarżącej prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzjom tym nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika – zdaniem Sądu, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.S. reprezentująca małoletnią córkę M.S. zastępowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w części dot. pkt 1, tj. w części co do oddalenia skargi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, polegające na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do odmówienia małoletniej M.S. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a. przez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, nienależyte rozpatrzenie dowodów, brak wnikliwej oceny całokształtu sprawy i przekroczenie zasad uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ew. uchylenia wyroku i na zasadzie art. 188 ustawy P.p.s.a. rozpoznania skargi, a następnie uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor nawiązuje do wyjątkowego charakteru przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Prezes ZUS szczodrze korzysta z kompetencji ustawowych – ostatnio wobec osób związanych z poszkodowanymi w katastrofie Smoleńskiej. Jest to zatem decyzja uznaniowa Prezesa bo trudno założyć, że wszystkie przesłanki z art. 83 cytowanego wyżej mogły mieć zastosowanie do osób, które pozostały po zmarłych. W tym kontekście skarżąca domaga się równego traktowania – które to prawo zapewnia skarżącej Ustawa Zasadnicza. Skarżąca jest przekonana, że w zakresie skarżonego przepisu Prezes ZUS popełnił błąd w zakresie jego wykładni uznając, że poprzednik prawny M.S. nie spełniał przesłanek z ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem strony skarżącej Prezes ZUS przekroczył zakres uznania administracyjnego. Organ niewłaściwie ocenił możliwości w zakresie przyznania świadczenia jakie daje Prezesowi ustawa. Organ niewłaściwie ocenił potrzeby małoletniej M.S. i niezawiniony przez jej ojca brak odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne – mimo ustalonego przez organ rentowy, świadczenia pracy przez ojca małoletniej. Organ przekroczył granice uznania administracyjnego faktycznie legalizując pracę bez rejestracji i nie podejmując żadnych działań w celu odzyskania należnych świadczeń na ubezpieczenie społeczne od osób, które zatrudniały poprzednika prawnego M.S. – dla właściwego zalegalizowania zdarzeń, które zaszły w zakresie ubezpieczenia społecznego. W tych okolicznościach nienależytego wykonywania obowiązków ustawowych przez ZUS – właśnie negatywne konsekwencje ponosi skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ani też zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wskazany jako naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 77 § 3 K.p.a. dotyczy sytuacji kiedy organ przeprowadza postępowanie dowodowe w drodze pomocy prawnej, której udziela inny organ państwowy. W takim przypadku organ orzekający oznacza okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień strony lub zeznań świadków. Organ przeprowadzający dowód w ramach pomocy prawnej może z urzędu albo na wniosek strony rozszerzyć zakres powierzonych mu czynności, przesłuchując nowych świadków i biegłych co do okoliczności związanych z przedmiotem postępowania. W toku postępowania prowadzonego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ całe postępowanie prowadził ten organ i nie zachodziła potrzeba dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych w drodze pomocy prawnej. Nie można zatem było skutecznie postawić zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd, który ocenił legalność przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Natomiast przepis art. 80 K.p.a. statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów stanowi, iż organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału, czy dana okoliczność została udowodniona. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny zarówno przestrzegania przez organ reguł procesowych jak i legalności wydanych w sprawie decyzji. Podkreślono w szczególności warunki osobiste ubezpieczonego, jego wiek, okresy zatrudnienia, odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, stan zdrowia i orzeczoną wobec P.S. całkowitą niezdolność do pracy. W kontekście zebranych przez organ dowodów jego ocena, iż w przypadku P.S. nie zachodziły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły ubezpieczonemu spełnienie warunków wymaganych do uzyskania prawa do renty na zasadach ogólnych, nie naruszała prawa i granic uznania administracyjnego. Obszerne uzasadnienie organu, zamieszczone w decyzji ostatecznej, w sposób jasny i zrozumiały wyjaśnia zarówno podstawy faktyczne jak i prawne odmowy przyznania renty w drodze wyjątku. Czyni to bezpodstawnym zarzut naruszenia granic uznania administracyjnego. Wiązanie tego zarzutu z niepodejmowaniem przez organ odzyskania świadczeń na ubezpieczenie społeczne od pracodawców zatrudniających uprzednio P.S. jest błędne, a ponadto przekraczające granice niniejszej sprawy, która dotyczy tylko i wyłącznie świadczenia w drodze wyjątku na rzecz małoletniej M.S.. Poza zakresem zainteresowania w tej sprawie organu i Sądu pozostają więc wszelkie kwestie, także te, które dotyczą pracodawców, u których wykonywał prace ojciec dziecka. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zarzut ten w kontekście wyżej przedstawionej oceny zaskarżonych decyzji i zaskarżonego wyroku należy uznać za chybiony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby brak uprawnień ubezpieczonego do nabycia renty w drodze ustawy. W skardze kasacyjnej zarzut ten postawiono w sposób ogólny, natomiast jego uzasadnienie sprowadzało się do tego, iż Prezes ZUS korzysta z tego przepisu w odniesieniu do innych osób. Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny uprawnione są do kontroli legalności zaskarżonych aktów. Kwestia przekraczająca granice danej sprawy, jak również kryterium celowości pozostaje poza zakresem sądowej kontroli. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, iż wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu stosownie do art. 250 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261, do którego należy się z takim wnioskiem zwrócić składając nadto oświadczenie, o którym stanowi § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).