II GSK 493/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 855/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 855/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę T. K. i uchylił decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...], w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu 8 czerwca 2004 r. T. K. (dalej także skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004, deklarując wielkość upraw równą 129,57 ha. W dniach 20 – 21 września 2004 r. została przeprowadzona w gospodarstwie producenta kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w pomiarach zadeklarowanych działek rolnych i do przyznania dofinansowania zakwalifikowano 111,73 ha wnioskowanego obszaru. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr[...], Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w Ł. przyznał skarżącemu wsparcie finansowe w wysokości 11281,48 zł. Przyznana kwota płatności została pomniejszona o 6386,72 zł tytułem sankcji za nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w dniu [...] lipca 2005 r. ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr[...], Kierownik Biura Regionalnego ARiMR w Ł. przyznał skarżącemu płatność ONW w tej samej wysokości. W dniu [...] października 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., wydanym w sprawie II SA/Łd 1107/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., oddalił skargę T. K., uznając, że obie decyzje organów administracji nie naruszały przepisów prawa materialnego lub procedury w sposób wpływający na wynik sprawy. Oceny tej nie podzielił NSA, który w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej T. K., wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 294/07, uchylił wyrok WSA w Ł. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA ewidencja gruntów i budynków, jak również wydawane stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) właścicielom lub posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej k.p.a.). Przy czym jeżeli dane te są aktualne, a podana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów jest z nimi zgodna, to nawet ustalenie ich w mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób winno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE L Nr 327, s. 11). W dniu 25 kwietnia 2008 r. WSA w Ł. – mając na względzie treść wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. – uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. W dniu [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] przyznał T. K. płatności ONW do gruntów rolnych na 2004 r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 11281,48 zł. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr[...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż z informacji Starostwa Powiatowego w P. wynika, że użytki gruntowe na działkach ewidencyjnych nr: 3/2, 3/4, 3/7, 6, 10/16, 34/1 aktualizowane były w 1972 r.; użytki gruntowe w działkach nr: 65/1, 206/1, 206/2, 47 nie były aktualizowane od czasu sporządzenia operatu klasyfikacyjnego w 1962 r., zaś użytki gruntowe w działce nr: 180/2 aktualizowane były w 1981 r. Organ podał nadto, iż powierzchnie wszystkich deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek rolnych odpowiadały powierzchni użytku zagregowanego według ewidencji gruntów i budynków, na dzień składania wniosku, z dokładnością do 0,01 ha. Jednocześnie – za organem I instancji – organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnie użytków rolnych wskazane w ewidencji gruntów i budynków nie są aktualne. W ocenie organu dane z ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a powierzchnie zagregowanego użytku rolnego z ewidencji gruntów i budynków nie muszą pokrywać się z powierzchnią rolniczo użytkowaną w danym roku. Nie ma też podstaw do uznania, że może stanowić podstawę do wyłączenia winy producenta, a co za tym idzie, odstąpienia od pomniejszenia płatności, zadeklarowanie działek rolnych w oparciu o nieaktualne, według stanu na 2004 r., powierzchnie użytków rolnych z ewidencji gruntów i budynków. Uwzględniając skargę T. K. WSA w Ł. stwierdził, że organy obu instancji odstąpiły od oceny prawnej wyrażonej w tej sprawie przez NSA, czym w sposób ewidentny naruszyły normę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji rolą organów było ustalenie, jaki był aktualny stan danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz wskazanie czy rolnik wypełniając wniosek o przyznanie płatności powołał się na owe dane z ewidencji gruntów. Skonstatowanie przez organy, iż rolnik w swym wniosku powołał się na aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z zapatrywaniem prawnym zaprezentowanym przez NSA, winno być ocenione jako niezawiniona nieprawidłowość przy wypełnianiu wniosku o płatności. Tymczasem organy w sposób zupełnie dowolny utożsamiły pojęcia "aktualny" i "aktualizowany" Przez "aktualny" stan danych z ewidencji gruntów należy bowiem rozumieć ten stan, który w danym momencie wynika z urządzeń rejestrowych prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i może stanowić w określonym momencie treść wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Tym samym za "aktualny" stan danych z ewidencji gruntów trzeba uznać nie tylko stan odbiegający od rzeczywistego stanu rzeczy, ale także ten stan, który od dawna był nieaktualizowany. Wyznacznikiem jest więc tutaj aktualny w danym momencie stan operatu ewidencyjnego i wydawanych na jego podstawie wypisów i wyrysów, nie zaś bezwzględna prawdziwość tych danych, czy też niedaleka odległość w czasie ostatniej aktualizacji. Stanowisko organów, które wskazuje, iż dane z ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter pomocniczy i tym samym powoływanie się na owe dane nie może stanowić podstawy do uznania braku winy w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku, nie tylko zupełnie pomija treść art. 76 k.p.a., ale również deprecjonuje fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego polegającą na pogłębianiu zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Ł. z dnia 14 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 855/09, wniósł Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi we własnym zakresie poprzez oddalenie skargi T. K., ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, "w szczególności" art. 44 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Integrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy stanowionych rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92 poprzez przyjęcie, że wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego, mające charakter dokumentów urzędowych mających szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 75 k.p.a., a podana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów jest z nimi zgodna, to nawet ustalenie ich w mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób winno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku przez rolnika w sytuacji, gdy dane wynikające z tych wypisów i wyrysów są nieaktualne, bo nie były aktualizowane od wielu lat. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania "w szczególności artykułów dotyczących wydania rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, o którym mowa w k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a." przez błędne przyjęcie, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia także jeżeli w dniu wydawania rozstrzygnięć został w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalony nowy stan faktyczny, a tym samym uznania przeprowadzonych nowych czynności dowodowych i dokonanie nowych ustaleń faktycznych za nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ zasadniczej zmianie, gdyż organ ustalił, iż na działce ewidencyjnej nr 3/4 prowadzone były dwie uprawy, a w toku postępowania odwoławczego nie stwierdzono stricte zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej. W związku z czym należałoby rozważyć, czy do tak rozumianego nowo ustalonego stanu faktycznego powinien mieć zastosowania art. 44 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001. Stwierdzono nadto, że co prawda powierzchnia deklarowanych działek jest zgodna z ewidencją gruntów i budynków, niemniej jednak stwierdzone rozbieżności świadczą co najmniej o rażącym niedbalstwie (jeśli nie celowym działaniu), które powinno wpływać na niedopuszczalność wyłączenia winy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie jako nieusprawiedliwionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie. Przede wszystkim kasator nie podał jakie przepisy prawa dotyczące "wydania rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania dowodowego" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) ma na myśli oraz naruszenie jakich innych przepisów prawa materialnego zarzuca, co sugeruje posłużenie się przez niego zwrotem "w szczególności" przy formułowaniu zarzutu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wobec okoliczności, iż kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę na decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracyjny w następstwie wyroku WSA w Ł. z dnia 25 kwietnia 2008 r., uwzględniającym zapatrywania prawne zawarte w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., w pierwszej kolejności rozpoznania wymaga zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA wiązały organ, także jeżeli w dniu wydawania rozstrzygnięć został w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalony nowy stan faktyczny sprawy. Okoliczność uzasadniającą odstąpienie od oceny prawnej kasator upatruje w tym, iż "na działce ewidencyjnej nr 3/4 prowadzone były dwie uprawy, a w toku postępowania odwoławczego nie stwierdzono stricte zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej". Zarzut ten uznać należy za całkowicie chybiony. Wskazać trzeba, że w myśl art. 190 p.p.s.a., którego naruszenia kasator nie zarzucił, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. NSA stwierdził, że wydawane stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne właścicielom lub posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. Przy czym jeżeli dane te są aktualne, a podana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów jest z nimi zgodna, to nawet ustalenie ich w mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób winno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W dniu 25 kwietnia 2008 r. WSA w Ł. – mając na względzie treść wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. – uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracyjny był zatem na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu WSA w Ł., który z kolei na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy prawnej do wydania decyzji. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej jest równoznaczne z naruszeniem prawa i obliguje sąd w każdym wypadku do usunięcia wadliwego aktu administracyjnego z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 297/07, LEX nr 488566). Każdy kolejny skład sądu orzekający w danej sprawie, jeżeli nie wystąpiły okoliczności, uprawniające do odstąpienia od oceny prawnej, jest tą oceną również związany (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 139/07). Ocena prawna, a tym samym wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 835/07, LEX nr 486489; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAP z 1999 r., nr 1, poz. 2). Za istotną zmianę stanu faktycznego należy uznać taką, która czyni niemożliwym zastosowanie się do zapatrywań prawnych sądu administracyjnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Okoliczność wskazana przez kasatora nie miała żadnego wpływu na możliwość zastosowania się przez organ administracyjny do oceny prawnej sformułowanej przez WSA, a już na pewno nie czyniła je niemożliwym. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że obowiązkiem organów było ustalenie jaki był aktualny stan danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz wskazanie czy rolnik wypełniając wniosek o przyznanie płatności powołał się na owe dane z ewidencji gruntów. Skonstatowanie przez organy, iż rolnik w swym wniosku powołał się na aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków winno być ocenione przez organ jako niezawiniona nieprawidłowość przy wypełnianiu wniosku o płatności. Trudno w tym stanie rzeczy wskazać jakikolwiek związek między okolicznością wskazaną przez kasatora, a przedmiotem oceny prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracyjne odstępując od oceny prawnej wyrażonej w sprawie przez sąd administracyjny naruszyły art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc w świetle tego przepisu związanie wykładnią prawa dotyczy również stron postępowania. Zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001 sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. i jako taki jest nieusprawiedliwiony. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.