V SA/Wa 989/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. S.A. w K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. S.A. w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki poniesione w dniu [...] kwietnia 2008 r. w kwocie [...] zł, w dniu [...] czerwca 2008 r. w kwocie [...] zł i [...] zł, w dniu [...] lipca 2008 r. w kwocie [...] zł. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był wniosek A. S.A. z siedzibą w K. o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. W ocenie Funduszu wydatkowanie środków z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych; dalej "ZFRON" na rachunek bieżący strony jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810). Na powyższe postanowienie skarżąca Spółka złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie zaświadczeń o pomocy de minimis. Strona zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów materialnych, tj.: ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, iż strona nie dokonała wydatku ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych albowiem nie został poniesiony bezpośrednio z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych; naruszenie art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", a także naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Pracy i polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie zaskarżone Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podkreślił, że zaświadczenie potwierdzające charakter de minimis pomocy uzyskanej przez pracodawcę (w wyniku wydatkowania poakcesyjnych środków publicznych z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych) może być wystawione wyłącznie, gdy poniesie on wydatki zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, z późn. zm.), rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej (Dz. U. Nr 76, poz. 496). Organ podkreślił, że w doktrynie uznaje się, że odmowa wydania zaświadczenia jest możliwa w trzech zasadniczych sytuacjach, tj. gdy: • wnioskujący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia; • organ nie jest właściwy albo nie dysponuje informacjami lub danymi, które mają zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia; • brak obowiązujących przepisów nakazujących wydanie zaświadczenia. Minister wyjaśnił, że przesłanki pierwsza i trzecia nie występują w przypadku spraw związanych z wydawaniem zaświadczeń na podstawie art. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2008 Nr 59, poz. 404, z późn. zm.) w związku z wydatkowaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Natomiast przesłanka druga może w przypadku wystąpienia do organu niewłaściwego w zakresie udzielania pomocy z określonego źródła finansowania wydatków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, z dokumentów przedstawionych przez stronę wynika, że wskazane przez stronę wydatki zostały dokonane z rachunku bieżącego. Następnie zaś dokonano przelewu środków z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek bieżący odwołującej się strony. W przedstawionej sytuacji wprawdzie doszło do przeznaczenia środków na wydatek zawarty w katalogu wymienionym w § 2 cytowanego rozporządzenia, ale nie były to środki ZFRON, tylko środki własne pracodawcy, którymi i tak może on dowolnie rozporządzać. Zdaniem Ministra wspomniane przepisy nie mogą tu w ogóle mieć zastosowania (ponieważ dotyczą wyłącznie środków ZFRON). Z kolei środki ZFRON zostały wykorzystane niezgodnie ze wspomnianymi przepisami, bo na "zrefundowanie" pracodawcy poniesionego wydatku. Organ podkreślił również, że katalog wydatków ZFRON, poza tym, że nie wymienia jako wydatku-przelewu środków z konta ZFRON na konto obrotowe, dotyczy finansowania wydatków, a nie ich "refundacji" z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Gdyby nawet uznać przelew środków jako wydatek (będący przysporzeniem na rzecz przedsiębiorcy - w kontekście udzielanej pomocy publicznej), trudno byłoby ustalić dzień udzielenia takiej pomocy - czy byłby to dzień wydatku z konta obrotowego, czy też dzień przelania środków z konta ZFRON. Wydatek z konta obrotowego nie spełnia bowiem warunków udzielenia pomocy publicznej (poza tym nie jest to wydatek ze środków ZFRON), natomiast wątpliwe jest traktowanie dnia refundacji wydanych środków z konta ZFRON na konto firmowe - jako dnia dokonania wydatku (w rozumieniu regulacji dotyczących pomocy publicznej). W tym przypadku również pojawiłyby się wątpliwości związane z wpisaniem prawidłowej daty w zaświadczeniu o udzielonej pomocy de minimis, wydawanym przez organ udzielający pomocy, a ma to ogromne znaczenie przy obliczaniu dopuszczalnej wysokości udzielanej pomocy. Organ podkreślił, że środki ZFRON są środkami "znaczonymi", których pracodawca jest dysponentem zgodnie z art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji (...). Pracodawca dysponuje tymi środkami na zasadach ściśle określonych w art. 33 ustawy i we wspomnianym rozporządzeniu. Ich status nie jest tożsamy ze środkami własnymi pracodawcy. "Refundacja" polegałaby na "przekwalifikowaniu" środków ZFRON na środki własne. Taka operacja nie jest przewidziana w katalogu sposobów przeznaczania tych środków, a więc skutkuje powstaniem obowiązku zwrotu i wpłaty, o których mowa w art. 33 ust. 4a pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji (...). Minister zauważył, że podstawą zakwalifikowania pomocy jako pomocy de minimis jest źródło sfinansowania wydatku, a nie cel, na jaki zostały wydatkowane środki. Środki z konta obrotowego pracodawcy są jego własnymi środkami, natomiast zgromadzone na rachunku ZFRON są środkami publicznymi, dlatego wydatki finansowane ze środków pracodawcy nie stanowią pomocy publicznej nawet wtedy, gdy wszystkie rachunki pozostają w posiadaniu jednego przedsiębiorcy i gdy cel wydatkowania własnych środków przedsiębiorcy jest zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego a wynik rozstrzygnięcia odpowiada ustaleniom w dokonanym przez organ postępowaniu. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. A. S.A. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej; § 2 ust. 1 pkt 12 lit. d tiret drugie w związku z ust. 2 pkt 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych; § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej. W uzasadnieniu wskazano, iż brak jest jakiegokolwiek przepisu, który określałby bezwzględnie taki sposób ponoszenia wydatków z ZFRON, że wydatki te mogą być pokrywane wyłącznie bezpośrednio z konta ZFRON, a pokrycie ich w jakikolwiek inny sposób (i następnie rozliczenie w ramach tego Funduszu) powoduje, że nie mogą być traktowane jako pomoc de minimis. Podkreślono, iż przyjęta przez organ administracyjny interpretacja przepisów, nie ma żadnego oparcia w obowiązującym prawie. Skarżąca Spółka zauważyła, iż wśród warunków określonych w ust. 2 i 3 § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. nie ma takiego warunku, zgodnie z którym przedsiębiorca byłby zobowiązany do wykazania sposobu poniesienia wydatku z ZFRON, a wystarczające jest jedynie, że wydatek taki poniesiony został ze środków Funduszu. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1 maja 2004 r. warunki dopuszczalności pomocy publicznej i zasady jej nadzorowania określają właściwe w tym zakresie przepisy prawa wspólnotowego. Od dnia akcesji organem nadzorującym udzielanie pomocy publicznej w Polsce jest Komisja Europejska. Zagadnienia proceduralne związane z udzielaniem pomocy publicznej, w szczególności tryb przygotowania do notyfikacji programów pomocowych i pomocy indywidualnej oraz postępowanie przed Komisją Europejską w zakresie notyfikacji pomocy, jak również tryb zwrotu pomocy, reguluje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Po 1 maja 2004 r. możliwe jest także udzielenie pomocy publicznej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, jeżeli reguły tej pomocy zgodne są z przepisami dotyczącymi tzw. ,,wyłączenia blokowego". Przepisy te dotyczą m.in. zatrudnienia, szkolenia. Pomoc, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, może być również udzielana w ramach zasady de minimis. Z pomocą de minimis wiąże się obowiązek wydania beneficjentowi pomocy zaświadczenia stwierdzającego, ze udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis (art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przepis art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), w szczególności ust. 3 wyznacza obowiązki pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej w zakresie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Do obowiązków tych należą między innymi wyrażone w pkt 1 - 3 obowiązki prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji, prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu oraz przekazywania środków funduszu rehabilitacji na ten rachunek, w terminie 7 dni od dnia, w którym środki te uzyskano. Zdaniem Sądu, art. 33 ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie jest źródłem normy nakazującej dokonywanie zapłat za nabyte towary i usługi wyłącznie za pośrednictwem rachunku bankowego ZFRON, lecz stanowi jedynie o obowiązku nałożonym na pracodawcę przekazywania środków pieniężnych będących równowartością ulg podatkowych na wyodrębniony rachunek bankowy. Gdyby taki obowiązek istniał, musiałby znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w konkretnej normie lub choćby w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 33 ust. 11. Ten kierunek wykładni znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 73/09), w którym Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że gdyby ustawodawca usankcjonował w ustawie o rehabilitacji zawodowej lub przepisach wykonawczych konieczność zapłaty za wydatki bezpośrednio i jedynie z rachunku bankowego zakładowego funduszu rehabilitacji, to niewątpliwie sprecyzowałby taką przesłankę jako automatycznie skutkującą odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Brak takiej regulacji nie daje żadnych podstaw do rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących udzielania pomocy de minimis. Przeciwnie, jest potwierdzeniem stanowiska, iż to przeznaczenie przez przedsiębiorcę środków na cel rehabilitacji decyduje o zakwalifikowaniu pomocy jako pomocy de minimis, nie zaś fakt sfinansowania wydatku z rachunku bankowego środków funduszu. Stanowisko to znalazło również wyraz w prawomocnych orzeczeniach Sądów administracyjnych (v. wyrok WSA z 2 września 2008 r., I SA/Kr 553/08, LEX nr 465835; wyrok WSA z 15 lipca 2008 r., I SA/Wr 170/08, LEX nr 488309). W przedmiotowej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej obowiązany jest zatem do merytorycznej oceny wniosku złożonego przez skarżącą. Co oznacza, że organ odwoławczy winien ustalić, czy wydatki poniesione przez zakład pracy chronionej mieszczą się w katalogu wskazanym w § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. i stosownie do poczynionych ustaleń, przy zastosowaniu wskazanej wykładni w zakresie sposobu finansowania tych wydatków, ocenić czy przekazanie środków pieniężnych było pomocą de minimis udzieloną w dacie wydatkowania tych środków. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.