II GSK 279/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 157/08 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz I. O. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 157/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę I. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o odmowie przyznania Irminie Obońskiej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły: art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r.), art. 51 w zw. z art. 50 ust. 3-5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r.), art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 poz. 40 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu 15 maja 2006 r. I. O. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, deklarując w tabeli Nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i Nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne Nr 129, Nr 144, o powierzchni 35,00 ha, położone w województwie [...], w powiecie [...], w gminie K., w obrębie ewidencyjnym J. G. Podczas kontroli krzyżowej stwierdzono, że działka Nr 129 została objęta również wnioskiem J. Ż., który wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał producentów rolnych do złożenia wyjaśnień. I. O. oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki od 2004 r. oraz że działka ta nie jest i nie była oddana osobom trzecim w najem, dzierżawę lub użyczenie. Przedstawiła także klasyfikację pastwisk według wypisu z rejestru gruntów, kserokopię zawiadomienia Sądu Rejonowego - Wydział Ksiąg Wieczystych w K. o wpisaniu działki Nr 129 do księgi wieczystej KW-74950 oraz adresowane do K. Ż. pismo z 10 czerwca 2005 r., zakazując użytkowania spornej działki, zawiadomienie Komendy Policji w K. z dnia 30 października 2006 r. o popełnieniu przestępstwa oraz zdjęcia przedstawiające stan użytkowania działki Nr 129 oraz działek Nr 121/1 i Nr 121/2. Nadto oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki i użytkuje ją zgodnie z klasyfikacją wskazaną w wypisie z ewidencji gruntów i budynków. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożyła oświadczenie z dnia 7 września 2006 r. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez H. i I. O. Przedstawiła również oświadczenie Z. O. o wykaszaniu pastwisk na powierzchni około 37 ha na działce Nr 129 oraz dołączyła kserokopie - skierowanego do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w W. - zlecenia wykonania granic pomiędzy działkami Nr 121/1 i Nr 121/2 a działką Nr 129 i pisma do J. Ż., informujące o nabyciu działki Nr 129 i niewyrażające zgody na użytkowanie tej działki. W dniu 8 marca 2007 r. I. O. przekazała również Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. dokumenty, w których poinformowała o zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w K. o zniszczeniu przez J. Ż. trawy na działce Nr 129. Z kolei, w dniu 23 marca 2007 r. strona przesłała kserokopię pisma Sądu Rejonowego w K. informującego o wyroku skazującym J. Ż. za zniszczenie trawy na pastwisku położonym w obrębie działki Nr 129. Następnie pismem z dnia 8 czerwca 2007 r. I. O. zawiadomiła organ pierwszej instancji o dalszych niszczycielskich działaniach J. Ż. na spornej działce zaś pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r. poinformowała o uznaniu J. Ż. za winnego zniszczenia traw na pastwisku i skazania go za ten czyn wyrokiem Sąd Rejonowego – VI Wydział Grodzki w K. W oświadczeniu złożonym 26 października 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. J. Ż. wyjaśnił, że sporne grunty użytkuje od osiemnastu lat, choć nie jest ich właścicielem, i że w roku 2006 prowadził działalność rolniczą na działce Nr 129 zgodnie z treścią wniosku z 13 maja 2006 r. Podtrzymał także deklarację zawartą w pierwotnym wniosku i oświadczył, że ujęte tam dane są zgodne ze stanem rzeczywistym. Ponieważ dokumenty przedstawione przez strony konfliktu organ pierwszej instancji uznał za niewystarczające do ustalenia faktycznego użytkownika działki Nr 129, w dniach 29-30 marca 2007 r. przeprowadzono kontrolę w terenie w obecności producentów rolnych. Kontrola w gospodarstwie I. O. wykazała nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku na działkach rolnych Nr 129 i Nr 144. Jednocześnie na działce rolnej Nr 129 nie stwierdzono deklarowanej przez wnioskodawczynię uprawy (trwałe łąki i pastwiska), stwierdzono natomiast owies, żyto oraz inne zboża, grykę, rośliny motylkowate drobnonasienne. Wyniki kontroli na miejscu potwierdziły faktyczne użytkowanie działki Nr 129 przez J. Ż., co odzwierciedla protokół z czynności kontrolnych oraz materiał fotograficzny. Stan faktyczny zgadzał się z wnioskiem J. Ż. z dnia 13 maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzją Nr [...] odmówił przyznania I. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] wydaną wskutek odwołania I. O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w stanie faktycznym sprawy I. O. nie mogła być beneficjentem płatności bezpośrednich co do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, ponieważ nie użytkowała ich w roku gospodarczym 2006. Odmowa przyznania płatności nastąpiła na podstawie art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r., według którego jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a ustalonym obszarem przekracza 50% wyznaczonego obszaru, rolnikowi odmawia się przyznania pomocy w danym roku, a ponadto jest on wykluczony ponownie z przywileju uzyskania premii od kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota odejmowana jest z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku, w którym wykryto tę różnicę. Wyjaśniając sposób wyliczenia jednolitej płatności obszarowej (JPO), organ odwoławczy wskazał na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (35 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (6,31 ha) (zawyżenie powierzchni 454,68%), która wyniosła 28,69 ha, co przy pomnożeniu przez kwotę 276,28 zł dało 7.926,47 zł i skutki określone w art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 769/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W zakresie sposób wyliczenia sankcji dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), organ odwoławczy wskazał na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (35 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (6,31 ha) (zawyżenie powierzchni 454,68%), która wyniosła 28,69 ha, co przy pomnożeniu przez kwotę 313,45 zł dało 8.992,88 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo oraz rodzaj uprawy deklaruje z własnej inicjatywy producent rolny i własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych, tym samym na nim spoczywa obowiązek podania danych zgodnych z rzeczywistością. Podkreślił również, iż w postępowaniu administracyjnym organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązane są do wyjaśnienia, kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą liczbą wniosków, nie rozstrzyga natomiast sporu zaistniałego na tle bezprawnego użytkowania działek ewidencyjnych. Prawo własności działek rolnych, któremu towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy - dysponując jedynie tytułem własności - nie zajmują się produkcją rolną. Według organu drugiej instancji, sprawa bezprawnego użytkowania spornych gruntów stanowi przedmiot roszczeń cywilnoprawnych, które mogą być realizowane przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, iż wobec dostrzeżonej rozbieżności między deklaracją skarżącej a rzeczywistym stanem gruntów objętych wnioskiem, organy rozpatrujące sprawę I. O. niewadliwie wskazały na uregulowania art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/ 2004 z 29 października 2004 r. i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, że różnica w powierzchni gruntów zadeklarowanej i stwierdzonej przekracza 50%, organy rozpatrujące wniosek I. O. nie mogły nie zastosować dyspozycji zawartej w powyższych przepisach. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jeśli chodzi o treść wniosku, która powinna odzwierciedlać faktyczny stan zagospodarowania gruntów rolnych, to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek zharmonizowania informacji ujętych w stosownym formularzu z rzeczywistością. Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, by na pracowników organów przerzucać odpowiedzialność za rozbieżność między treścią wypełnionego przez stronę wniosku a ustalonym w postępowaniu wyjaśniającym realnym stanem nieruchomości. Sąd podkreślił, że taka właśnie rozbieżność zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdy poczynione przez organy ustalenia wykazały, że zagospodarowanie gruntu objętego wnioskiem nie odpowiadała deklaracji złożonej przez stronę. Jeżeli bowiem z dwóch wniosków złożonych w bliskich sobie terminach - 13 maja 2006 r. - wniosek J. Ż.; 15 maja 2006 r. - wniosek I. O. - wynikały istotne rozbieżności co do stanu zagospodarowania spornej działki, a kontrola przeprowadzona w marcu 2007 r. wykazała, że faktyczne zagospodarowanie działki odpowiadało deklaracji złożonej przez J. Ż., to organy rozpatrujące sprawę nie przekroczyły granic oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a., odmawiając wnioskowi skarżącej waloru wiarogodności. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, że dopiero bezprawne działania J. Ż., zwłaszcza zaoranie części działki, podjęte już po złożeniu wniosku, doprowadziły do istotnych zmian dotychczasowego zagospodarowania działki Nr 129. Sąd odwołując się do doświadczenia życiowego uznał, że trudno przyjąć, aby J. Ż. po złożeniu wniosku dopasowywał stan faktyczny do jego treści, zwłaszcza gdy zgłoszone uprawy wymagały dłuższego zagospodarowania. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy nie uchybiły regułom poprawnego rozumowania, wywodząc, że wniosek skarżącej został sformułowany na podstawie przeznaczenia nieruchomości zapisanego w ewidencji gruntów, nie zaś według rzeczywistego zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wobec tego, że w sprawie pojawiły się istotne wątpliwości co do tego, komu należą się dopłaty, w przypadku gdy grunt stanowiący własność osoby trzeciej jest rolniczo użytkowany przez osobę nie legitymującą się tytułem prawnym do nieruchomości, należało wyjaśnić, że na wsparcie działalności rolniczej zasługuje zarówno posiadacz wywodzący swe posiadanie z prawa podmiotowego, jak i sprawujący faktyczne władztwo nad nieruchomością jak właściciel, a więc posiadacz samoistny według art. 336 k.c. Celem płatności bezpośrednich do gruntów jest wspieranie działalności rolniczej posiadaczy gospodarstw rolnych (zwanych producentami rolnymi), którzy utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru). Wobec zaś obowiązujących regulacji, które nie przewidują możliwości przyznania płatności bezpośrednich zarówno właścicielowi nieruchomości, jak i faktycznie użytkującemu grunt posiadaczowi, ani też przyznania płatności właścicielowi gruntu, gdy użytkujący faktycznie działkę posiadacz korzysta z nieruchomości bez tytułu prawnego a nawet wbrew woli jej właściciela, należało zdaniem Sądu pierwszej instancji opowiedzieć się za płatnościami na rzecz posiadacza realnie gospodarującego na nieruchomości rolnej, pozostawiając stronom sporu ewentualne rozliczenia z tego tytułu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż jeżeli w rozpoznawanej sprawie doszło do bezprawnego zajęcia i zagospodarowania spornej nieruchomości przez J. Ż. wbrew woli I. O., legitymującej się tytułem własności do tego gruntu, to w zakresie kompetencji organów rozpatrujących sprawę płatności nie leżało rozstrzyganie sporu cywilnoprawnego między właścicielem a posiadaczem nieruchomości, lecz ustalenie czy wnioskodawczyni spełniła przesłanki do uzyskania żądanych dopłat, przede wszystkim zaś czy treść wniosku skarżącej odzwierciedla faktyczny stan zagospodarowania gruntów, za które przyznaje się dopłaty. Skoro postępowanie wyjaśniające wykazało poważne rozbieżności między treścią wniosku strony skarżącej a wynikami kontroli w terenie, to ze względu na stwierdzony stan gruntów niemożliwe stało się przyznanie płatności wnioskodawczyni. I. O. zarzucając bezprawne użytkowanie gruntów przez J. Ż. nie wystąpiła o ochronę petytoryjną czy posesoryjną, a wobec tego do organów orzekających należało ustalenie czy stan zagospodarowania znalazł odzwierciedlenie we wniosku J. Ż. z 13 maja 2006 r. Stan zagospodarowania nie pokrywał się z treścią wniosku skarżącej. Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowiło o niezasadności zarzutu skarżącej o rażącym naruszeniu prawa wspólnot europejskich przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przez nieuwzględnienie faktu, że niezgodności w złożonym przez skarżącą wniosku nie są wynikiem bezpośredniego działania lub zaniechania wnioskodawczyni (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.), lecz skutkiem bezprawnego postępowania J. Ż., za co został skazany dwoma wyrokami Sądu Grodzkiego w K. Wobec stwierdzonego w postępowaniu wyjaśniającym stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, który nie znalazł odzwierciedlenia we wniosku strony skarżącej, chybiony był w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, skoro faktycznego zagospodarowania gruntu w 2006 r. dokonywała osoba trzecia, nie zaś skarżąca. Ocena zaskarżonej decyzji nie dała Sądowi pierwszej instancji dostatecznych podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia reguł proceduralnych w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik postępowania. Organy prowadzące postępowanie w ocenie Sądu działały na podstawie właściwych przepisów (art. 6 k.p.a.), wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a zmierzając do wykazania istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek uzyskania dopłat, a więc okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, posłużyły się zarówno dowodami z dokumentów, jaki i wykorzystały decydujący w sprawie dowód z oględzin spornej nieruchomości (art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a.) przeprowadzony z udziałem strony (art. 79 k.p.a.). Oceniając zarzut rozbieżności między treścią protokołu a uzasadnieniem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., Sąd pierwszej instancji zauważył, że podstawą dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyliczeń powierzchni deklarowanej przez skarżącą oraz obszaru zagospodarowanego zgodnie z wnioskiem strony były dane zawarte w protokole z kontroli terenowej, nie zaś wskazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Sąd pierwszej instancji za niemającą wpływu na wynik postępowania uznał podnoszoną w skardze przewlekłość postępowania jako mającą wpływ na stan zagospodarowania gruntów rolnych, gdyż sposób użytkowania gruntów, co ustalono na podstawie dowodu z oględzin, odpowiadał zagospodarowaniu istniejącemu już w datach złożenia wniosków przez I. O. i J. Ż., przy czym stan gruntów pokrywał się z wnioskiem J. Ż., a rozmijał się zdecydowanie z wnioskiem I. O. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż z uwagi na rodzaj upraw prowadzonych na skontrolowanej nieruchomości oraz czas niezbędny do zagospodarowania gruntów takimi właśnie uprawami, organy miały dostateczne podstawy aby przyjąć, że niemożliwym było dopasowanie rzeczywistości przez J. Ż. do treści złożonego wcześniej wniosku. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w postępowaniu administracyjnym zachowano standardy proceduralne ujęte w art. 10 k.p.a., gdyż strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji. Skargą kasacyjną pełnomocnik I. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r.) według, którego jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a ustalonym obszarem przekracza 50% poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaistniała niegodność w powierzchni działek nie przekracza 20% zatwierdzonego obszaru; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej wyjaśnienia, 2) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez jego niewłaściwe zastosowanie, 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności braku tytułu prawnego do użytkowania działek po stronie J. Ż. 5) art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie jego niewłaściwej interpretacji polegającej na wywiedzeniu, że w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze i skarga powinna być uwzględniona. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w ocenie organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji zadeklarowana przez stronę powierzchnia obejmowała 35 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu - 6,31 ha, co dawało różnicę 28,69 ha i skutkowało zawyżeniem powierzchni wynoszącym 454,68%. Organ administracji stwierdził w protokole kontroli, że suma "powierzchni deklarowanych" (A+B+C) jest równa 35 ha, z kolei "powierzchnia stwierdzona" wynosi 27,5 ha, w tym działka A 21,77ha, działka B 5,44ha, działka C 0,30ha. Kontrolerzy stwierdzili na gruntach należących do skarżącej trwałe łąki i pastwiska (działka A) oraz trawy na gruntach ornych (działki B, C) - tak wynika z protokołu kontroli. Rodzaj stwierdzonych upraw był więc w ocenie autora skargi kasacyjnej zgodny ze złożonym przez skarżącą wnioskiem, a niezgodność dotyczyła jedynie powierzchni upraw, przy czym niezgodność ta nie wynosiła 454% lecz liczona według wzoru podanego przez samą Agencję - 27,23%, zaś taki procent niezgodności skutkuje zupełnie innym rodzajem sankcji. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż istotą płatności ONW jest przyznanie tych świadczeń faktycznemu użytkownikowi gruntów, który rzeczywiście je uprawia, a zatem zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia powinno być w tym przypadku ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym 2006 faktycznie władał nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. Przy tak zakreślonych kryteriach warunkujących uzyskiwanie świadczeń nieuzasadnionym jest w ocenie kasatora uznanie za uprawnionego do świadczeń J. Ż. przy jednoczesnym odmówieniu takich uprawnień I. O., dysponującej pełnymi uprawnieniami do władania nieruchomością. Autor skargi kasacyjnej nie podzielił poglądu, że kwestie bezprawnego użytkowania spornych gruntów nie mogą mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, bowiem rolą Agencji jest faktyczne ustalenie stanu faktycznego użytkownika gruntów, ustalenia takie nie mogą jednak odbywać się z pominięciem uprawnień do władania nieruchomością stanowiącą źródło świadczeń. W opinii autora skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 7 k.p.a. organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie poinformował skarżącej, jakie okoliczności powinna wskazać i dowieść w postępowaniu, przez co naruszył również art. 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. nie wziął po uwagę istotnych uchybień ze strony organów ARiMR, jakimi była m.in. wielomiesięczna zwłoka w przeprowadzeniu kontroli na spornych gruntach, co nie tylko stanowiło naruszenie art. 12 k.p.a., ale przede wszystkim skutecznie uniemożliwiło skarżącej wykazanie, że to ona użytkowała te grunty jako pastwiska zanim J. Ż. bezprawnie zniszczył w 2006 r. wieloletnią okrywę roślinną pastwisk przez jej zaoranie części działki w czerwcu 2006 r. oraz po zakończeniu wegetacji w grudniu 2006 r., jak również w marcu 2007 r. W konsekwencji J. Ż. doprowadził do stanu rzekomej zgodności zadeklarowanej przez niego powierzchni ze stanem faktycznym ustalonym przez organy dokonujące weryfikacji stanowisk skarżącej i domniemanego użytkownika. Powierzchnie upraw podane przez organ drugiej instancji w sposób rażący odbiegają od treści protokołu kontroli terenowej – różnica wynosi 14,20 ha. Wydanie decyzji w takie sytuacji nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Gdyby J. Ż. nie zaorywał gruntów, różnica w powierzchni nie przekroczyłaby 20%. Usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wad proceduralnych postępowania i decyzji wydanych przez Organy ARiMR stanowi w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli legalności decyzji. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do części zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutów wskazujących na naruszenie przez organ art. 12, art. 61 § 4 i art. 73 k.p.a. Sąd zaakceptował naruszenie przez organy art. 9 i 73 k.p.a. przez to, że nie wyrażono zgody na zapoznanie się z wnioskiem J. Ż. w części obejmującej jej działkę i wyników kontroli w tym zakresie oraz ocenę przez biegłego stanu i rodzaju upraw, co było konieczne z uwagi na szereg zarzutów zgłaszanych przez skarżącą i rozbieżności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko wówczas gdy stan faktyczny w sprawie nie zostanie skutecznie podważony można odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Niemal zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie, wymagającą ustosunkowania się w pierwszym rzędzie, jest podnoszony przez I. O. brak tytułu prawnego do użytkowania przez J. Ż. działek stanowiących jej własność, czego Sąd I instancji nie uwzględnił, naruszając tym samym art. 3 § 1, art. 1 § 1 i 2, art. 133 § 1 p.p.s.a. Warunki przyznawania płatności, o które ubiegała się skarżąca określone zostały w podstawowym akcie prawnym, jakim jest rozporządzenie nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71, (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. WE Nr L 270 z 21.10.2003 r.). Rozporządzenie jako forma wtórnego prawa wspólnotowego jest aktem prawnym obowiązującym w całości i podlegającym bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ustala warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego zwanej "producentem rolnym" pod warunkiem, że posiadane grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Rozporządzenie nr 1782/2003 w art. 2 lit. a) zawiera definicję "rolnika" stanowiąc, że oznacza to osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty (art. 299 TWE) i które prowadzą działalność rolniczą. Stosownie do art. 2 lit. b) przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Przez "działalność rolniczą" należy rozumieć produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, jak stanowi art. 5 (art. 2 lit. c/ cyt. rozporządzenia). Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jednakże pojęcie to na tle przepisów wspólnotowych nie może być przeniesione wprost do krajowego porządku prawnego. Wspólnotowa polityka wspierania dochodów rolników zmierza do udzielania pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. A zatem organ rozpoznający wniosek pomocowy powinien ocenić poza powyższą okolicznością, czy grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Podkreślić należy, że "faktycznego posiadania" gruntu rolnego nie można utożsamiać z tytułem własności jako wyłącznie uprawniającym do posiadania – takiego wymogu nie przewiduje żaden z przepisów wspólnotowych. Posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego nie przesądza o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, ale także brak tytułu prawnego do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 258/06). W niniejszej sprawie te okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie oznacza to jednak, że zarzuty w pkt 1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej w odniesieniu do powyższej kwestii są nieusprawiedliwione. Usprawiedliwione są zarzuty zawarte w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej podważające sposób ustalania zakresu posiadania. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym określającym sposób i zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Z pewnością nie może służyć podważaniu ustaleń faktycznych czy zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Temu celowi służą inne przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Nie może być zatem mowy o jego niewłaściwym zastosowaniu. Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres przedmiotu działania sądów administracyjnych. Błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowanie nie oznacza, że sąd uchybił zakresowi kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu tegoż przepisu lub nie zastosował środków przewidzianych w ustawie. Podważeniu zastosowania określonych przepisów również służą przepisy postępowania zawarte w cyt. ustawie p.p.s.a. Podzielając jednak zarzuty określone w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej w połączeniu z jej uzasadnieniem, a zwłaszcza z zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które zaakceptował Sąd I instancji, podkreślić należy, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności muszą być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza ustaleniem faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, co jest związane z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jest to bardzo istotne, zwłaszcza w sytuacji gdy występuje spór o prawo do dopłat i z wnioskiem występuje właściciel, jak i osoba powołująca się na rolnicze użytkowanie gruntu. Wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe ma zasadniczy wpływ nie tylko na wynik niniejszego postępowania, ale również na ukształtowanie uprawnień strony do otrzymania dopłat w następnych latach. Jak już wspomniano, nie ma znaczenia tytuł prawny posiadania, ma znaczenie ustalenie, że wnioskodawca jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku faktycznie użytkującym te grunty (wyrok z dnia 18 marca 2008 r. II GSK 36/07) w danym roku kalendarzowym, czyli w 2006. Oznacza to, że posiadanie i utrzymywanie gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej powinno trwać przez cały rok objęty wnioskiem. Kwestia posiadania w następnym roku nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż brak było podstaw do przyznania I. O. wnioskowanych płatności, jest na obecnym etapie postępowania nieprawidłowa. Niedostatecznie Sąd I instancji przeanalizował prawidłowość działania organów orzekających w sposobie stosowania reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Działania te podważała skarżąca w skardze m.in. w odniesieniu do wyników przeprowadzonej kontroli, której Sąd przypisał znaczącą wartość dowodową bez analizy tego dokumentu i bez zajęcia stanowiska wobec szeregu argumentów i zarzutów podniesionych w skardze, a wcześniej w szeregu pismach składanych przez skarżącą. Z protokołu kontroli wynika, że skarżąca zadeklarowała 3 działki o pow.: 1) 29 ha – trwałe łąki i pastwiska 2) 5,44 ha – trawy na gruntach ornych 3) 0,56 ha – trawy na gruntach ornych. W odniesieniu do działki nr 1 stwierdzono pow. 21,77 ha i uprawy zgodne z deklarowanymi, do działki nr 2 pow. 5,44 ha zgodnie z deklarowaną, jak również zgodność upraw z deklarowanymi. Powierzchnia 3 działki (stwierdzona) wyniosła 0,30 ha – stwierdzono także zgodność z uprawami deklarowanymi, co oznacza, że niezgodność nie wynosiłaby 54% a 27,23%, co sprawia mniejsze sankcje. Zawarte w protokole " uwagi inspektora" dotyczące m.in. innych upraw nie zostały poddane żadnej analizie, aczkolwiek decydują o zakresie posiadania a w konsekwencji rzutują na ewentualne zastosowanie przepisów sankcyjnych, a przede wszystkim pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi w rubryce 82 "danych z kontroli" – "Pow. stwierdzona". Ponadto nie bez znaczenie dla prawidłowego wyjaśnienia okoliczności dotyczących posiadania gruntów jest wynik kontroli przeprowadzonej 28.03.07 w sprawie z wniosku J. Ż., gdzie w dokumencie "Dane z kontroli" w rubryce "uwagi inspektora" stwierdzono, że "działki D, E i F położone częściowo na działce 129, niemożliwa do ustalenia granica ewidencyjna pomiędzy działkami". Tę okoliczność mającą również znaczenie dla oceny zakresu faktycznego posiadania gruntów pominięto milczeniem. Nie bez znaczenia dla wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) pozostają wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji wyroki skazujące J. Ż. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki I. O. Wyroki te mają znaczenie nie tylko dla roszczeń odszkodowawczych ale dla ustalenia stanu i zakresu posiadania gruntów przez I. O. w 2006 r. Dla przykładu zaoranie gruntów w 2007 r. (łąk, pastwisk) niewątpliwie pozwoli cenić ich stan na 2006 r. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego z udziałem świadków, których wskazała skarżąca, skarżącej oraz J. Ż., oceny wszelkich dowodów dla ustalenia zakresu czasowego faktycznego posiadania spornych gruntów, charakteru czynności rolniczych, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, co uszło uwadze Sądu. Wskazanym byłoby wyjaśnienie, czy skarżąca uzyskała dopłaty za 2005 r., bo być może byłoby pomocne dla oceny możliwości stosowania upraw m.in. wieloletnich przez J. Ż. na gruntach skarżącej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść należy, że ocena tego zarzutu byłaby przedwczesna, albowiem nie dokonano ustaleń faktycznych istotnych dla zastosowania określonych norm prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.