II SA/Łd 869/08

Dnia 23 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 roku przy udziale - - sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego - S. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] w wyniku rozpoznania odwołania S. S. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w stosunku do S. S. i umorzyło postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było na podstawie przepisów k.p.a. a powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) (w dalszej części zwanej Ordynacją podatkową). SKO stwierdziło, iż stosownie do treści art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (w dalszej części zwanej ustawą o planowaniu) renta planistyczna może być pobrana w ciągu 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana zaczęły obowiązywać. Zgodnie z przepisem art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. W konsekwencji powyższych ustaleń organ doszedł do wniosku, iż do pobrania renty planistycznej konieczne jest, aby decyzja ustalająca tę opłatę została wydana oraz doręczona stronie przed upływem pięcioletniego terminu określonego w ustawie o planowaniu. Uchwała Rady Miejskiej w P. Nr VIII/115/99 z dnia 25 lutego 1999 roku w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. – ustalająca obowiązek pobrania renty planistycznej – weszła w życie w dniu 1 czerwca 1999 roku, decyzja ustalająca obowiązek zapłaty renty planistycznej w trybie ordynacji podatkowej winna zostać wydana najpóźniej w dniu 1 czerwca 2004 roku. Nierealne staje się zachowanie tego terminu zwazywszy na datę orzekania przez organ odwoławczy. W tej sytuacji SKO uznało za bezcelowe przekazywanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania i umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe wskutek przedawnienia uprawnienia do ustalenia renty planistycznej. Pismem z dnia 6 grudnia 2007 roku znak: [...] Prezydent Miasta P. zwrócił się do SKO o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] ze względu na rażące naruszenie prawa. Wskutek powyższego pisma organ odwoławczy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] SKO w P. działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, iż do renty planistycznej nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej z tego powodu, iż opłata nie ma swej podstawy w ustawie podatkowej. Zdaniem organu, zastosowanie do renty planistycznej przepisów Ordynacji podatkowej pozostaje w rażącej dysproporcji z przepisami ustawy o planowaniu oraz K.p.a. poprzez nieusprawiedliwione (rażąco wadliwe) przyjęcie i zmianę kwalifikacji podstaw rozstrzygnięcia. Organ dostrzegł pogląd judykatury, iż sankcji nieważności decyzji nie można zastosować w przypadku, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny. Jednocześnie jednak znał, że w tej sprawie nie zaistniała taka sytuacja, ponieważ, zdaniem organu, w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie istniał problem rozbieżności w orzecznictwie na temat stosowania procedury administracyjnej w rozpatrywaniu tego rodzaju spraw i oczywiste było stosowanie przepisów k.p.a. Dla poparcia swych poglądów SKO powołało się również na wyrok NSA: "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie, jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 247 §1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa" (wyrok z dnia 5 maja 2004 roku, FSK 2/2004, ONSA/WSA 2004/1/6). Pełnomocnik S. S. zwrócił się do SKO w P. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. podnosząc, iż w czasie wydania decyzji SKO z dnia [...] istniały rozbieżności w poglądach odnoszące się do stosowania przepisów K.p.a. bądź Ordynacji podatkowej w sprawach ustalania i pobierania renty planistycznej. Jednocześnie w treści wniosku wskazano, iż "nie można jako rażąco naruszającego prawa traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeśli później zostanie ona uznana za nieprawidłową". SKO w P. po rozpatrzeniu wniosku S. S. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...]. Organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie braku rozbieżności w orzecznictwie co do stosowania procedury administracyjnej w dacie wydawania badanej decyzji z dnia [...]. SKO jeszcze raz podkreśliło, iż renta planistyczna nie odpowiada definicji podatku zawartej w art. 6 Ordynacji podatkowej i w związku z tym nie można do tej opłaty stosować przepisów tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż do rażącego naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy o planowaniu doszło właśnie poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej w miejsce przepisów K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący, działający poprzez swego pełnomocnika, zarzuca kontestowanej decyzji naruszenie przepisów art. 16 K.p.a. poprzez przełamanie bez usprawiedliwionej przyczyny zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w postępowaniu o nałożenie obowiązku uiszczenia renty planistycznej stanowi rażące naruszenie prawa. Ponownie skarżący odwołał się do różnej linii orzecznictwa w dacie orzekania przez SKO w 2004 roku, zwrócił też uwagę, iż wówczas baza orzecznictwa a zwłaszcza dostęp do niej nie były tak upowszechnione, jak obecnie. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą tego postępowania jest zbadanie przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził nieważność decyzji SKO P. z dnia [...], zarzucając iż rażąco narusza ona prawo. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, którą ustawodawca ustanowił w art. 16 § 1 K.p.a. Zasada ta ona istotne znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych decyzji, dla poczucia stabilności stanów prawnych, dla zaufania do działań organów państwa . Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej m.in. poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 k.p.a) . Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. - zastosowanego w kontrolowanym postępowaniu - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni bądź nie budzi ona wątpliwości. Decyzja winna zatem być dotknięta tak ciężką wadą prawną, która nie pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznego już rozstrzygnięcia. (). . Do rażącego naruszenia prawa może dojść w przypadku wadliwego, błędnego zastosowania takiej normy prawa materialnego lub procesowego, której interpretacja nie budzi wątpliwości. (wyrok NSA z 17.04.2000r. I SA/Wr 914/98 por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r, w sprawie I OSK 1808/07, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2008 roku , II OSK 1396/07, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 1032/06,). Natomiast w sytuacji, gdy interpretacja określonego przepisu powoduje poważne wątpliwości, gdy w literaturze przedmiotu czy w orzecznictwie można spotkać w zbliżonym czasie różną ocenę i wykładnię normy to w ocenie sądu nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2008 roku w sprawie II OSK 1396/07). Tym samym skład orzekający podziela stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nietrafna wykładnia nieoczywistych, nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może zostać uznana za rażące naruszenie prawa. W szczególności gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny w orzecznictwie, to w takiej sytuacji wybór jednej z rozbieżnych interpretacji przepisu prawa uznanej później za nieprawidłową nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 roku, I OSK 878/07, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998r. w sprawie II SA 1159/97, publ.: LEX nr 41920, z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie V SA 870/98, publ.: LEX nr 50194, z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie II SA 1378/89, publ.: LEX nr 46253, z dnia 9 marca 2000r. w sprawie I SA/Ka 1582/98, publ.: LEX nr 42914, z dnia 18 stycznia 2002r. w sprawie I SA 1506/00, publ.: LEX nr 81968). Z pewnością częste zmiany linii orzeczniczej spowodowane odmienną wykładnią norm nie są zjawiskiem sprzyjającym stabilizacji porządku prawnego ani pożądanym w Państwie prawa. Są jednak nieuniknione, zwłaszcza w dobie intensywnych zmian, jakie towarzyszą przemianom w Polsce i porządkowaniu systemu prawnego, zmian, którym towarzyszą w naszym kraju często nieudolne zmiany legislacyjne, wymuszające na organach stosujących prawo działania niemal naprawcze wobec niedoskonałości działań ustawodawczych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż SKO w P. orzekało o rencie planistycznej po niespełna roku od wejścia w życie ustawy o planowaniu. Ustawa nie przesądzała w sposób jednoznaczny charakteru tej opłaty. W literaturze i orzecznictwie można było spotkać rozbieżnych poglądy co do umiejscowienia te opłaty w porządku prawnym, to jest co do jej charakteru prawnego, w konsekwencji Cop do istotnej kwestii, czy podlega ona reżimowi ordynacji podatkowej, czy ogólnym przepisom k.p.a.. Chronologicznie pierwszą koncepcją była ta, która - powołując się na charakter publicznoprawny renty planistycznej oraz to, że stanowi ona dochód budżetu gminy - nakazywała odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Następnie, począwszy od wyroku NSA z dnia 3 września 2004 roku (sygn. akt OSK 520/04), w judykaturze zaczął przeważać pogląd odmienny, iż do instytucji renty planistycznej mają zastosowanie przepisy K.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na to, że renta planistyczna nie czerpie swej podstawy z ustawy podatkowej i nie ma charakteru fiskalnego – cechy wyrażającej istotę podatku. Jednakże w glosie krytycznej do tegoż wyroku B.Brzeziński opowiada się za poddaniem renty planistycznej reżimowi ordynacji podatkowej (POP 2005/3 ). Niemniej jeszcze w roku 2005 wojewódzkie sądy administracyjne orzekały o rencie planistycznej, odwołując się do regulacji ordynacji podatkowej ( wyrok WSA w Gdańsku z 12.10.2005r. I SA/Gd 2839/02) Jak wynika z powyższego krótkiego podsumowania, w dacie orzekania przez SKO w 2004r o. umorzeniu postępowania w sprawie renty planistycznej stanowisko co do poddania tej instytucji jednemu z reżimów - k.p.a. bądź ordynacji podatkowej - nie było tak oczywiste i bezdyskusyjne, a rozpoznawanie przez organy administracji spraw w przedmiocie renty planistycznej nie mogło się obejść bez dokonywania wykładni sięgającej aż do teoretycznych rozważań o konstrukcji podatku. W tym stanie rzeczy nie można uznać, iż SKO w P. wydając decyzję z dnia [...] dopuściło się kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na znaczące rozbieżności interpretacyjne istniejące w chwili wydawania badanej decyzji, mamy do czynienia z brakiem oczywistego charakteru naruszenia prawa, który jest warunkiem koniecznym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Fakt, iż dokonana przez organ wykładnia została w późniejszym okresie uznana za błędną - w świetle wcześniejszych rozważań - nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał za konieczne wyeliminowanie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z obrotu prawnego z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na błędnej ocenie stanu prawnego sprawy, a w konsekwencji na wydaniu orzeczenia naruszającego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.w sytuacji, gdy do rażącego naruszenia prawa nie doszło. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz.1270) (p.p.s.a.) sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a. TG