II SA/Po 289/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010r. sprawy ze skargi D. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Kalisza ([...]), na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 143-146 oraz art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwał[...] Rady Miejskiej Kalisza nr XXI/337/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wybudowania infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr 134, poz. 2765 ze zm.), ustalił jednorazowa opłatę adiacencką w wysokości [...] zł do zapłaty przez D. K. do ½ części i M. K. do ½ części, jako współwłaścicieli gruntu położonego w [...] przy ul. [...], w obrębie ewid. [...] – [...], dz. nr [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi. Ponadto organ określił termin i sposób uiszczenia opłaty, jak również pouczenie o skutkach nieziszczenia opłaty w terminie. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 143 i art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniający uczestniczenie właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej realizowanej przez jednostki samorządu terytorialnego poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Dalej organ stwierdził, że wyżej opisana nieruchomość stanowi współwłasność D. K. i M. K., każdego z nich po ½ części. Organ zwrócił uwagę, że protokołem odbioru robót z dnia [...] 2006 r. została zakończona budowa [...] części ul. [...], jak również opisał zakres robót zrealizowanej drogi i podał, że inwestycja ta finansowana była w całości z budżetu gminy, a strona nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego jej udział - w formie pieniężnej, robocizny lub wykorzystania własnego sprzętu - w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Zrealizowanie inwestycji zdaniem organu spowodowało wzrost wartości opisanej nieruchomości, co potwierdza operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] 2008 r., sporządzony na zlecenie Urzędu Miejskiego w Kaliszu, dostępny dla strony w toku postępowania administracyjnego. Organ powołał się na dane z opinii rzeczoznawcy, iż różnica wartości nieruchomości, którą ustala się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, według stanu sprzed i po wybudowaniu drogi i urządzeń infrastruktury technicznej zamyka się w kwocie [...] zł, z czego 10 % stanowi kwotę [...] zł. Na uzasadnienie przyjętej stawki przedmiotowej opłaty organ przywołał uchwałę Rady Miejskiej Kalisza z dnia 30 czerwca 2004 r. z jej późniejszą zmianą. Z powyższą decyzją nie zgodzili się D. K. i M. K., którzy w odwołaniu podnieśli, iż decyzja o budowie [...] części ul. [...] zapadła kilka lat wcześniej, a przeznaczony na ten cel budżet Gminy dotyczył całej ulicy. Odwołujący podali, iż nie rozumieją dlaczego nie rozpoczęto budowy drogi od ich strony, gdyż w takim przypadku zapewne nie dotyczyłby ich obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. W takiej sytuacji uznali za niesprawiedliwe obciążenie ich przedmiotową opłatą, ponadto podnieśli, że powinni być poinformowani o tej opłacie przed rozpoczęciem budowy [...] ulicy, który dotyczy ich nieruchomości. Odwołujący domagali się ustalenia możliwie najniższej kwoty opłaty. Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie między innymi art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 144 ust. 1 oraz art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i opisał roboty, jakie zostały wykonane w związku ze zrealizowaniem ze środków budżetu Miasta Kalisza [...] części ul. [...]. Dalej organ wskazał na to, że "Rada Miejska Kalisza uchwałą Nr XXI/337/2004 z dnia 30 czerwca 2004 roku (...) ustaliła opłatę adiacencką w wysokości 35 % różnicy wartości między wartością jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzenia, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu tego urządzenia". Dalej organ zauważył, iż "stawka ta została zmieniona na 10 % uchwałą Rady Miejskiej Kalisza z dnia 29 września 2008 roku Nr XXVI/401/2008 – Dz.Urz Woj. Wielkopolskiego nr 188, poz. 3116." Organ wskazał także, iż odwołujący podnoszą, że ul. [...] została zrealizowana w [...] częściach i właścicieli nieruchomości położonych na tym odcinku, który wykonano kilka lat wcześniej, nie obciążono opłatą. W odpowiedzi na takie stanowisko strony organ stwierdził, iż część ul. [...] została oddana do użytku protokołem odbioru z dnia [...] r., jednak wówczas nie naliczono opłaty bowiem brak było uchwały gminy określającej wysokość stawki procentowej tej opłaty. Kolegium stwierdziło również, że wzrost wartości nieruchomości został określony w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego w sposób odpowiadający przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a odwołujący nie wnieśli zarzutów do sporządzonej wyceny. Organ odwoławczy wskazał także, iż obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich wynika z ustawy, a wysokość opłaty określono w uchwale gminy, który to akt jest prawem miejscowym i nie podlega kontroli Kolegium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. i M. K. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo i zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżących w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie uwzględnia negatywnych skutków, jakie dla danych nieruchomości usytuowanych przy ul. [...] będzie miał wzmożony ruch samochodowy, w następstwie poprawy warunków technicznych zmodernizowanej drogi. Zdaniem skarżących po ulepszeniu drogi stanie się ona drogą przelotową dla kierowców jadących w kierunku ul. [...] od ul. [...] oraz w kierunku przeciwnym (dotychczas zaś zdecydowana większość pojazdów przejeżdżała ul. [...] omijając ul. [...], która "stanowiła enklawę [...]"). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie, a w odpowiedzi na zarzut skargi podało, iż zwiększenie ruchu pojazdów, jako "zdarzenie przyszłe i niepewne", nie może być uwzględnione w operacie szacunkowym, a w aktualnym stanie rzeczy nie można stwierdzić, czy faktycznie ruch samochodowy ulegnie zwiększeniu, a ponadto jest to odrębne zagadnienie, które nie ma wpływu na opłatę adiacencką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W razie stwierdzenia istotnych wad prawnych zaskarżonej decyzji Sąd, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa, stosuje środki wskazane w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. w granicach wynikających z art. 134 i art. 135 tej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji odnoszącej się do poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego. Opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepis ust. 1 stosuje się także do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego (art. 144 ust. 2 powołanej ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 tej ustawy). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 ustawy). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ustawy). Powyżej przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują, iż nie tylko właściciele nieruchomości, ale i określona kategoria użytkowników wieczystych gruntów może być zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckich, a mianowicie tacy użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji powołały przepis art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty i uznają D. K. i M. K. za współwłaścicieli gruntu położonego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], podczas gdy w operacie szacunkowym z dnia [...] 2008 r. skarżący - z powołaniem się przez rzeczoznawcę na dane z ewidencji gruntów na dzień [...] 2006 r. - opisani są jako współużytkownicy wieczyści w częściach równych nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], której właścicielem według treści księgi KW nr [...] jest Miasto Kalisz (str. 10 operatu). Również wycena przedmiotowej działki uwzględnia, iż stanowi ona nieruchomość objętą użytkowaniem wieczystym, której wartość określono jako iloczyn wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego dotyczącego prawa użytkowania wieczystego (str. 11, 22 – 24 operatu). Wobec takiego stanu rzeczy uznać należy, iż organy nie ustaliły jednoznacznie stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy nałożona na skarżących opłata, do czego są obowiązane ze względu na treść art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, jednak należy zwrócić uwagę, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 Kodeksu) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń jw.). W żadnej mierze jego ustalenia nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 417/06, LEX nr 281387 oraz wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych -http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie, czy skarżący są współwłaścicielami, czy też współużytkownikami wieczystymi opisanej nieruchomości, [...] pozwoli na ocenę, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 144 ust. 1, czy też art. 144 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; przy czym obciążenie opłatą adiacencką użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych musi być dodatkowo poparte ustaleniami, iż na podstawie odrębnych przepisów nie mają oni obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Takich zaś ustaleń całkowicie zabrakło w niniejszej sprawie. Idąc dalej trzeba również podkreślić, iż stosownie do treści art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 zdanie drugie powołanej ustawy organ I instancji w sprawie powinien był zastosować uchwałę Nr XXI/337/2004 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wybudowania infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr 134, poz. 2765 ze zm.), bowiem obowiązywała ona w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi i urządzeń infrastruktur[...] (protokół odbioru z dnia [...] 2006 r.), a zatem przyjąć do obliczenia opłaty uchwaloną stawkę 35 %, nie zaś stawkę 10 % wynikającą z uchwały Rady Miejskiej Kalisza z dnia 29 września 2008 roku Nr XXVI/401/2008 (Dz.Urz Woj. Wielkopolskiego Nr 188, poz. 3116). Organ odwoławczy związany był stosownie do treści art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego zakazem orzekania na niekorzyść odwołującego się, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy także wskazać, iż decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego co do zasady nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2008 r., I SA/Lu 290/08, LEX nr 489246; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Kr 414/07, LEX nr 499884). Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno oddawać obraz rozumowań w całym postępowaniu na wszystkich jego istotnymi etapach, tak co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak i oceny zarzutów odwołania. Organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) powinien sprawę ocenić w całokształcie i merytorycznie rozstrzygnąć, a jego uprawnienia kasacyjne z art. 138 § 2 kpa są wyjątkiem od tej zasady. Jest przy tym wyposażony przez ustawodawcę w możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowanie dowodowego (art. 136 kpa). W trybie art. 136 kpa może być przeprowadzona nawet uzupełniająca opinia biegłego, o ile jednak nie prowadzi do ponownego przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego (sporządzenia operatu) przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości. Takie uzupełniające działanie organu odwoławczego jest uzasadnione z tej przyczyny, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1753/06, LEX nr 433963). Wobec powyższego, organ odwoławczy powinien w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego pozyskać dokumenty umożliwiające rozstrzygnięcie co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i statusu skarżących w odniesieniu do tej nieruchomości. Dodać należy, iż z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wyżej opisane poważne naruszenia prawa procesowego bezspornie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, stąd też konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W szczególności w uzupełniającym postępowaniu dowodowym powinien rozstrzygnąć jaki jest stan prawny nieruchomości i jakiego rodzaju prawem rzeczowym legitymują się skarżący względem tej nieruchomości, co pozwoli na rozstrzygnięcie, czy trafnie obciążono skarżących opłatą adiacencką i zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 orzekł jak w pkt I i III sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. mając na uwadze wysokość kosztów sądowych (wpisu) poniesionych przez skarżących. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska