IV SAB/Gl 64/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W.P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r., w terminie 14 dni. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.P. zakwestionował bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata [...]. Uzasadniając swoje żądanie opisał, iż w [...] r. wstrzymano mu wypłatę równoważnika pieniężnego jako emerytowanemu funkcjonariusz Służby Więziennej, z czym nie zgadza się, gdyż pozbawia się go w ten sposób praw nabytych. Określił opisaną sytuację, jako krzywdzącą i niesprawiedliwą i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt I OSK 968/07, który jego zdaniem nakazuje uwzględnić jego wniosek. Do skargi załączono pismo Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. z dnia [...] r. sporządzone w sprawie [...], stanowiące odpowiedź organu na wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za okres od [...] r. do [...] r., przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W opisanym piśmie organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do spełnienia żądania skarżącego i poinformował, iż emeryci i renciści Służby Więziennej począwszy od [...] r. nie są uprawnieni do otrzymywania żądanego przez skarżącego świadczenia ze względu na wejście w życie zmiany do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 z późn. zm.) polegającej na uchyleniu § 6 tego aktu wykonawczego. Przywołano nadto treść art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1671 z późn. zm.) wskazując ten przepis jako delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania wymienionego wyżej rozporządzenia. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 z późn. zm.), emeryt lub rencista Służby Więziennej posiada uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości lub podległych mu organów, do uzyskania pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym, na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Natomiast równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie funkcjonariuszowi Służby Więziennej, co wynika zdaniem organu, z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Skarżący załączył nadto do skargi swoje pismo skierowane do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. z dnia [...]r, w którym domagał się wydania polecenia niezwłocznego wypłacenia mu zaległego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu począwszy od [...] r, a którego wypłatę wstrzymano w [...] r. Jako uzasadnienie swego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie sygn. akt I OSK 953/07. Z załączonej do skargi odpowiedzi Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. na wskazane pismo skarżącego wynikało, iż organ podzielił stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. i wskazał na brak podstawy prawnej do spełnienia żądania skarżącego wobec uchylenia § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U, Nr 132, poz. 1234 z późn. zm.). Stwierdzono nadto, iż przywołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże organów rozstrzygających sprawę zainicjowaną przez niego, gdyż dotyczy innej sprawy administracyjnej. Załącznik do skargi stanowiło nadto pismo Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. informujące Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o wniosku skarżącego oraz o odpowiedzi udzielonej mu na jego wniosek . W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane skarżącemu w piśmie z dnia [...] r. o sygn. [...], przekazane mu w odpowiedzi na wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynikało, iż skarżący w dniu [...] r. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o wypłacenie mu za okres [...] r równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a w odpowiedzi przekazano mu pismo Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. informujące o braku podstaw prawnych do rozpoznania złożonego wniosku. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik działający w imieniu Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. przedłożył decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. działający na mocy art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207 poz. 1761 z późn. zm) oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 pkt 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132 poz. 1234) stwierdził spełnienie przez W.P. warunków do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznał ten równoważnik w kwocie [...] zł, która podlegała corocznej waloryzacji o ustalony w ustawie budżetowej na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Przedłożono ponadto decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego W. P., jego oświadczenia mieszkaniowe składane w latach [...] oraz decyzje wydane w przedmiocie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych wydawane na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli legalności, dokonywanej przez sąd administracyjny na podstawie art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), jest kwestia terminowości zakończenia przez organ sprawy administracyjnej, do której rozpoznania jest właściwy. Z bezczynnością na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Jednocześnie w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. chodzi tu o sprawy załatwiane w sposób określony w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a tej ustawy. Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności ocenić czy w obowiązującym od 1 stycznia 2007r. stanie prawnym organ administracyjny, w tym przypadku Dyrektor Aresztu Śledczego w Z., posiadając kompetencję do rozstrzygania w przedmiocie zgłaszanych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej roszczeń o przyznanie uprawnień do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny na podstawie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 z późn. zm.), był również zobowiązany do rozpatrzenia w określony w procedurze administracyjnej sposób wniosku skarżącego (emerytowanego funkcjonariusza Służby Więziennej) z dnia [...] r., mimo, iż przepisy wymienionego aktu prawnego nie przyznają już organowi administracji kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na rzecz emerytów i rencistów Służby Więziennej. Bezczynność organu wymagająca uwzględnienia skargi miałaby bowiem miejsce, gdyby złożenie przez skarżącego wniosku o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wiązałoby się z koniecznością określonego, przewidzianego prawem zachowania ze strony Dyrektora Aresztu Śledczego w Z., a sprawa w tym przedmiocie należałaby do katalogu zawartego w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, iż w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wszczęcie postępowania administracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Zatem z chwilą wpływu wniosku postępowanie zostaje wszczęte, a organ administracji zobligowany jest do załatwienia sprawy. Sposób załatwienia sprawy wynika ściśle z regulacji zawartej w procedurze administracyjnej. Jeżeli wniosek złożony jest przez podmiot legitymowany, spełniający wymogi opisane w art. 28 k.p.a, organ przystępuje do merytorycznego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji lub w określonych prawem przypadkach poprzez czynność materialno-techniczną. Wniosek o wszczęcie postępowania złożony przez osobę nie posiadająca legitymacji procesowej także wszczyna postępowanie administracyjne, jest natomiast podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego s. 337, także uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, nr 4, poz. 119 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). Załatwieniem sprawy może być także przekazanie podania organowi właściwemu do jego rozpatrzenia (art. 65 i 66 § 1 k.p.a.) albo zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3 k.p.a.) – por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego s. 387). Wskazać trzeba, iż organ może odmówić rozpatrzenia wniosku wyłącznie w wyjątkowej, ściśle określonej w ustawie sytuacji opisanej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. W innych wypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania oraz, jak wyżej wskazuje się, konieczność załatwienia sprawy we właściwej formie. Jedynie na zasadzie wyjątków określonych w procedurze administracyjnej bądź w przepisach szczególnych przewidziana jest możliwość odmowy wszczęcia postępowania. Określana jest w takich przypadkach forma tej czynności procesowej. Z akt sprawy wynika, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek o rozstrzygnięcie jego sprawy indywidualnej organ podejmował działanie w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi. Nie dokonał natomiast rozstrzygnięcia w wymaganej formie, czego domagał się skarżący. Nie załatwił zatem sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zachowanie takie, jak przesłanie pisma informacyjnego do wnioskującego o wszczęcie postępowania byłoby legalne wyłącznie wtedy, gdyby sprawa, której domagałby się ten podmiot nie należała do kręgu spraw administracyjnych z punktu widzenia przedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa jednak, biorąc pod uwagę zapis § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, iż sprawy związane z potwierdzeniem spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mają charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. Dokonując analizy treści § 4 przywołanego rozporządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje natomiast, iż wypłata równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej, który uzyskał decyzję potwierdzająca spełnienie warunków do otrzymania tego świadczenia następuje w formie czynności materialno- technicznej, na podstawie corocznego oświadczenia mieszkaniowego składanego przez tego funkcjonariusza. Uchylenie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2007r. § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zlikwidowało w istocie podstawę prawną pozwalającą potwierdzić spełnienie przez emerytów Służby Więziennej warunków do otrzymania świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu. W konsekwencji, począwszy od stycznia 2007r. funkcjonariusze emeryci i renciści Służby Więziennej nie mogliby uzyskać decyzji o potwierdzeniu spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego, gdyż podmioty te utraciły interes prawny w postępowaniu w tym przedmiocie. Nie oznacza to jednak, iż w chwili złożenia wniosku przez taki podmiot po stronie organu nie powstałby obowiązek "załatwienia sprawy" w rozumieniu procedury administracyjnej. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się bowiem za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 1 k.p.a.), a powyżej dokonana analiza przepisów prawa administracyjnego pozwala przyjąć, iż wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może zostać "nie załatwiony". Może to być "załatwienie" sprawy w sposób merytoryczny albo w sposób formalny, łączący się z uznaniem braku interesu prawnego po stronie osoby inicjującej sprawę administracyjną. W takim przypadku organ działa z pominięcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja..., s. 18-19). Jednocześnie zwraca uwagę, iż pozostaje nadal w obrocie prawnym decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. Nr [...] z dnia [...]r., w której potwierdzono spełnienie przez W. P. warunków do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z przywołanym rozstrzygnięciem, w kolejnych latach, wyłącznie na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez skarżącego przyznawany mu był równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Przypomnieć trzeba przeto pogląd przedstawiony w literaturze prawa administracyjnego, zgodnie z którym podkreśla się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Bardzo często te nowe uregulowania, by usunąć wątpliwości co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji zawierają - zazwyczaj w przepisach przejściowych i końcowych - postanowienia utrzymujące w mocy wcześniej wydane decyzje (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992r. nr 7). Wraz z uchyleniem § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego (...) nie wprowadzono żadnych przepisów inetremporalnych. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż wniesiona przez W. P. skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. jest dopuszczalna, albowiem odnosi się ona do przedmiotu, który pozostaje w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Tym samym, załatwiając sprawę administracyjną w sposób nieformalny, w drodze wysyłanych do skarżącego pism, organ popadł w bezczynność. W tym stanie rzeczy na postawie art. 149 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji. Termin do wykonania obowiązku określonego w sentencji wynika wprost z treści art. 286 § 2 p.p.s.a .