II SA/Wa 1480/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wygaszającej decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] o przyznaniu Z. W. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż Z. W. (od dnia 4 kwietnia 2003 r. emerytowany policjant) otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S.wydanej w dniu [...] czerwca 2004 r. Przedmiotowe świadczenie osoba zainteresowana otrzymywała corocznie na podstawie składanego oświadczenia mieszkaniowego, które stanowiło wniosek w rozumieniu k.p.a. Samo zaś uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów ustawowych, lecz z zapisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r, w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące, które uchyliły postanowienia § 8 dotychczas obowiązującego ww. rozporządzenia pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zmiana stanu prawnego spowodowała, iż decyzja o przyznaniu Z. W. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stała się bezprzedmiotowa i należało orzec o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego względu w dniu [...] marca 2006 r. Komendant Miejski Policji w S. wydał decyzję, w której stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznaniu zainteresowanemu wymienionemu przedmiotowego świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 31 marca 2009 r. Z. W. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w oparciu o przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzorczy I instancji decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, stwierdzając w uzasadnieniu, iż w świetle brzmienia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje podstaw do uchylenia skarżonego orzeczenia. W szczególności organ wskazał, iż nie można mówić w świetle nowego stanu prawnego o rażącym naruszeniu prawa, skoro zarówno przepisy ustawy o Policji, rozporządzenia wykonawczego w obecnie obowiązującej treści oraz unormowania zawarte w art. 29 ust.1 ustawy emerytalnej nie wymieniają emerytów i rencistów policyjnych w kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. Z. W. wniósł odwołanie. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż prawo funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ukształtowane zostało w przepisach art. 91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji . Natomiast postanowienia art. 91 ust. 2 tej ustawy zawierają delegacje ustawową, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych określa w drodze rozporządzenia wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia. Wskazane upoważnienie stanowiło podstawę wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które w § 8 stanowiło, iż przepisy rozporządzenia znajdują również zastosowanie wobec osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Tym samym zapisy te stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże dokonana w dniu 28 grudnia 2005 r. nowelizacja przedmiotowego rozporządzenia, uchyliła przepisy § 8 oraz § 9 ust. 2 (stanowiące podstawę kompetencyjną wydawania decyzji administracyjnych w tego typu sprawach), co bezpośrednio skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. W tej sytuacji w odniesieniu do tej grupy osób zachodziła konieczność orzekania o utracie prawa do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, co z natury postępowania administracyjnego oznacza obowiązek eliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których zainteresowani ten równoważnik otrzymywali. Organ nadzoru II instancji podkreślił, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaszły przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego w trybie art.162 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do uchylenia przepisu prawa, który stanowił podstawę przyznawania uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Poddając analizie treść art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 105 k.p.a. organ doszedł do przekonania, iż przepisy rozporządzenia nowelizującego pozbawiły emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a więc spowodowały bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia. Zatem w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedna z przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie, ponieważ za wygaśnięciem zaskarżonej decyzji przemawiał interes społeczny. Komendant Główny Policji podkreślił, iż decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, lecz narzędziem do realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej sytuacji działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego już przepisy prawa nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. W sytuacji zmiany stanu prawnego, polegającego na cofnięciu uprawnienia przysługującego do tej pory określonej kategorii podmiotów, organy orzekające obowiązane były działając z urzędu uchylać zapadłe w sprawach orzeczenia administracyjne na podstawie przepisów art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem decyzje takie stały się bezprzedmiotowe, a stan ten powodował naruszenie interesu społecznego. W konsekwencji, nie można twierdzić, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzająca wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź jej zmianę i orzeczenie co do istoty w zakresie uznania istnienia prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 - 2009. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, że uchylenie rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji z dnia 3 czerwca 2004 r. Podniósł, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmian w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. W przeciwnym wypadku dotychczas wydane decyzje nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień nabytych na przyszłość. W tym względzie powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. Wnoszący skargę nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że za wygaszeniem decyzji przyznającej mu równoważnik przemawiał interes społeczny. Odwołał się do przeciwstawnego mu interesu strony, który jego zdaniem został naruszony. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie - wobec zawartego w skardze żądania dokonania przez Sąd zmiany zaskarżonej decyzji - wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza - w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - prawo materialne lub proceduralne. Natomiast sąd nie przyznaje uprawnień, jak też ich nie pozbawia. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. będący materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, której odmówiono stwierdzenia nieważności stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zachodzi ona wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Podkreślić należy, iż bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany stanu prawnego następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Organ nie wykazał, by stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie społecznym. Zaś o istnieniu interesu strony w wygaszeniu przedmiotowej decyzji nie może być mowy. Jednakże nawet w przypadku wykazania, że wygaśnięcie przedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym to i tak decyzji nie można było wygasić z uwagi na brak jej bezprzedmiotowości. Zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej wyznaczają przepisy regulujące dane postępowanie. W ocenianej w trybie nadzoru decyzji granice te wyznacza przepis art. 162 § 1 k.p.a., który normuje postępowanie w trybie nadzwyczajnym i nie pozwala na objęcie tym trybem kwestii zastrzeżonych dla postępowania zwykłego. Celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie, wychodząc poza granice zakreślone przepisem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przyznany został skarżącemu decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2002 r. Skutkiem przyznania skarżącemu w przeszłości prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, było powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności dopuszczające odstępstwo od tej zasady. Zdaniem Sądu uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który jest władny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do tego równoważnika. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to właściwość organów w tych sprawach należy określać na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Miejskiego Policji w S. wskazanej decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 k.p.a. Bezsporne jest, iż w zakresie objętym wskazaną decyzją wygaszającą obowiązywał niewątpliwy stan prawny, zaś naruszenie prawa nie było wynikiem błędnej wykładni art. 162 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym podnieść, że nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca, gdyż przepis ten stanowi poniekąd odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.