II GSK 586/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 636/09 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 636/09, oddalił skargę H. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] lutego 2009 r. H. G. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania. Wniosek ten dotyczył przejęcia płatności ONW na 2008 r., o którą w dniu 15 maja 2008 r. wystąpiła żona skarżącego M. G., która zmarła [...] sierpnia 2008 r., tj. po złożeniu wniosku, a przed doręczeniem decyzji o przyznaniu płatności. Do wniosku H. G. załączył kopię wniosku o stwierdzeniu nabycia spadku oraz oświadczenie spadkobiercy przejmującego posiadanie gospodarstwa rolnego. Z kolei w dniu 8 kwietnia 2009 r. do organu wpłynęło postanowienie o stwierdzeniu nabycia prawa do spadku po M. G. oraz oświadczenia pozostałych spadkobierców. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił przyznania wnioskowanej płatności na rok 2008 z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi określonemu w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2012 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.; dalej rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r.) Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek o przejęcie płatności został złożony w dniu [...] lutego 2009 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., tj. po upływie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku (śmierci rolnika). Dwumiesięczny termin na wstąpienie w prawa spadkodawcy jest terminem materialnoprawnym, ograniczającym w czasie dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego. Roszczenie niedochodzone w ciągu określonego terminu wygasa z chwilą jego upływu i nie jest możliwe jego przywrócenie. Ponadto, za nieuzasadniony przez organ został uznany zarzut odwołania, wskazujący na niezgodność § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. z art. 1015 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) i w konsekwencji na naruszenie konstytucyjnych praw majątkowych. Organ wskazał na odrębności prawa publicznego (administracyjnego), w którym w odróżnieniu do prawa prywatnego (cywilnego) występuje stosunek nadrzędno – podrzędny w relacji organ publiczny – obywatel. W skardze na powyższą decyzję złożoną do sądu administracyjnego H. G. podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1015 k.c. poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji przepisu aktu rangi podstawowej sprzecznego z w/w przepisami rangi ustawowej i Konstytucji RP. Skarżący podał, iż przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., w oparciu o który organ wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności jest sprzeczny z art. 1015 k.c., zgodnie z którym każdy ze spadkobierców ma 6 miesięcy od dnia otwarcia spadku na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o wystąpienie przez Sąd z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, czy § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim skraca spadkobiercom prawo do podjęcia decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie niniejszej dokonały właściwej subsumcji normy prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny, nie wystąpiło również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, termin określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., jest terminem prawa materialnego, bowiem został określony w akcie prawa materialnego, a zachowanie tego terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Uchybienie terminowi prawa materialnego skutkuje wygaśnięciem roszczenia uprawnionego. Do terminu prawa materialnego nie mogą się odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji skoro w przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przejęcie płatności po zmarłym rolniku w dniu [...] lutego 2009 r. a przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., dwumiesięczny termin do dokonania tej czynności, liczony od dnia otwarcia spadku (tj. od dnia 25 sierpnia 2008 r.) upłynął w dniu 25 października 2008 r. to prawidłowo organ administracji stwierdził, że skarżący uchybił wspomnianemu terminowi. Odnosząc się do kolejnej kwestii podniesionej w skardze Sąd I instancji podkreślił, że podniesiony zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP nie został przez skarżącego w żaden sposób sprecyzowany, uzasadniony. Za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 1015 k. c., określający spadkobiercy sześciomiesięczny termin na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Zaznaczył, iż do spadku należą prawa i obowiązki zmarłego, które jednocześnie spełniają cztery wymagania: określa je stosunek cywilnoprawny; mają charakter majątkowy; nie są związane z osobą zmarłego w sposób ścisły; nie przechodzą na określone osoby niezależnie od tego, że są one spadkobiercami. Do spadku nie wchodzą natomiast prawa i obowiązki o charakterze majątkowym wynikające z przepisów prawa administracyjnego lub finansowego, nawet, jeżeli te przepisy odsyłają do norm prawa cywilnego. Taki charakter mają płatności przyznawane w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W związku z tym Sąd stwierdził, że o podmiocie uprawnionym do otrzymania płatności po śmierci rolnika nie decydują przepisy prawa spadkowego, ale przepisy regulujące warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013. Sąd nie znalazł również powodów do skorzystania z instytucji określonej w art. 193 Konstytucji RP i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, ponieważ nie dostrzegł niekonstytucyjności przepisu § 7 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. Odmawiając zwrócenia się do Trybunału z powyższym zapytaniem Sąd miał również na uwadze fakt, iż § 7 ust. 2 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. utracił moc, co wynika z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. (Dz. U. z dnia 13 marca 2009 r. Nr 40, poz. 329 ), z dniem 13 marca 2009 r. - § 17 rozporządzenia. Wskazał, że ewentualne pytanie prawne winno więc tyczyć § 15 rozporządzenia, zgodnie z którym do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. H. G. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. VIII Wydziałowi Zamiejscowemu w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: § 7 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sytuacji, gdy stoi on w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej, tj. art. 1015 § 1 k.c., a tym samym naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. II. przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.) przez niustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze a w szczególności brak oceny zgodności art. 1015 § 1 k.c. z § 7 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sytuacji, gdy § 7 pkt 2 ww. rozporządzenia stoi w ewidentnej sprzeczności z przepisami wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa, tj. art. 1015 § 1 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z czym w pierwszej kolejności wypada rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżący stawiając ten zarzut podniósł, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w skardze, wskazujących na niezgodność § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. z art. 1015 § 1 k.c., czym naruszył art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, iż przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę kompetencyjną, stąd też jedynie w bardzo wyjątkowych przypadkach może stanowić podstawę podważenia merytorycznego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. W myśl powołanego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.). Kontrola ta obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W wyniku dokonanej kontroli sąd administracyjny stosuje środki określone w art. 145 – art. 151 p.p.s.a. W stanie sprawy Sąd nie tyle nie odniósł się, jak twierdzi skarżący, do zarzutów skargi, co nie podzielił poglądów w niej zawartych. Okoliczność, że rozstrzygnięcie podjęte w następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, nie może jednak stanowić podstawy dla twierdzenia o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Do podobnej konstatacji należy dojść w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem przepis ten wskazuje na konieczne elementy, które powinno zawierać orzeczenie, co oznacza, że może on stanowić samodzielną podstawę zarzutu jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zawiera braki wyżej wymienionych elementów w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Innymi słowy dokonanie odmiennej oceny zaskarżonej decyzji, od oczekiwań skarżącego, nie świadczy jeszcze o naruszeniu wskazanego przepisu. Na marginesie należy zauważyć, iż Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, w sposób, który pozwala na ocenę poprawności dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym zrealizował normę z art. 141 § 4 p.p.s.a. W stopniu niezbędnym Sąd przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej oraz dokonał ich oceny pod względem zgodności z prawem. Odniósł się także do zarzutów skargi, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia skarżonego wyroku (s. 4 – 7). Sąd I instancji m.in. wskazał, iż do spadku nie wchodzą prawa i obowiązki o charakterze majątkowym wynikające z przepisów prawa administracyjnego lub finansowego, nawet, jeśli te przepisy odsyłają do norm prawa cywilnego. Taki charakter według Sądu mają płatności przyznawane w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W związku z tym Sąd wyraził pogląd, że "... o podmiocie uprawnionym do otrzymania płatności po śmierci rolnika nie decydują przepisy prawa spadkowego, ale przepisy regulujące warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)." Wskazał też, iż w sposób szczegółowy ustawodawca unormował następstwa śmierci rolnika, z którymi ustawa wiąże skutki w postaci przejścia uprawnień do przyznania płatności z wnioskodawcy na jego spadkobiercę, w szczególności określił termin do złożenia wniosku przez spadkobiercę, który ma charakter terminu prawa materialnego. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie roszczenia uprawnionego. Nadto, Sąd I instancji zajął stanowisko, iż § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim skraca spadkobiercom prawo do podjęcia decyzji o przejęciu lub odrzuceniu spadku. Podsumowując, za nietrafny należy więc uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, iż jest on oparty na przekonaniu, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 1015 § k.c. i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec czego należy wskazać, iż płatności ONW są udzielane na wniosek rolnika (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W razie śmierci wnioskodawcy przed przyznaniem pomocy, jego spadkobierca może wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy (art. 25 ust. 1 powołanej ustawy). Jednym z wymogów określonych w ustawie i rozporządzeniu z dnia 11 kwietnia 2007 r., jaki spadkobierca musi spełnić, aby zachować uprawnienie do ubiegania się o pomoc, jest złożenie wniosku, w terminie dwóch miesięcy od dnia otwarcia spadku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r.). Wskazany termin jest terminem prawa materialnego (v. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 618/09), co oznacza, że po upływie wyznaczonego terminu uprawnienie spadkobiercy do otrzymania pomocy ONW w danym roku wygasa, a czynność dokonana po upływie terminu jest bezskuteczna. Zatem dopiero skuteczne podjęcie przez spadkobiercę stosownych działań, w celu ujawnienia woli kontynuowania postępowania, zainicjowanego przez spadkodawcę, w celu uzyskania tej pomocy oraz spełnienie pozostałych wymogów prawem przewidzianych rodzi po stronie spadkobiercy prawo do uzyskania pomocy ONW. Dlatego nieuprawnione jest takie twierdzenie, według którego ekspektatywa uzyskania pomocy ONW, wchodzi do spadku po zmarłym rolniku i stanowi przedmiot dziedziczenia po nim. Jak wcześniej zostało wywiedzione wstąpienie spadkobiercy wnioskodawcy do toczącego się postępowania o przyznanie pomocy stanowi przede wszystkim czynność prawa materialnego, polegającą na złożeniu wniosku o udzielnie pomocy w danym roku, wprawdzie w takim zakresie, w jakim ubiegał się o pomoc wnioskodawca, niemniej samo wstąpienie spadkobiercy do toczącego się postępowania jest wyrazem woli otrzymania tej pomocy. Spadkobierca może przecież zrezygnować z ubiegania się o przyznanie pomocy. Poza tym w myśl art. 922 § 1 k.c. spadek stanowi ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym. Stąd też przepisy spadkowe nie mają zastosowania do szeregu praw i obowiązków. Do spadku, z natury rzeczy, nie należą więc majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego), także wówczas, gdy skutki prawne śmierci osoby fizycznej są oceniane stosownie do przepisów kodeksu cywilnego regulujących spadkobranie. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotowa pomoc ONW nie wchodzi do spadku jest konieczność rozpoznania wniosku spadkobiercy w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. Tym samym nieuprawnione jest dokonywanie wykładni § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia w świetle art. 1015 § 1 k.c., w myśl którego spadkobierca ma prawo wyjawić swoją wolę odnośnie nabycia spadku, w ciągu sześciu miesięcy od dnia, w którym spadkobierca dowiedział się o tytule swego powołania. Wskazane przepisy należą do innych działów prawa, a istniejąca pomiędzy nimi zależność polega na odwołaniu się w treści przepisów regulujących przyznanie pomocy ONW do instytucji prawnych prawa spadkowego. Nie oznacza to jednak obowiązku pełnej ich kompatybilności. Skrócenie terminu do złożenia przez następcę prawnego wniosku o przyznanie pomocy ONW (w stosunku do terminu przewidzianego do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub o odrzuceniu spadku) ma oparcie nie tylko w obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie szybkości postępowania, ale przede wszystkim wynika z charakteru tej pomocy, która jest przyznawana na dany rok, co niewątpliwie wymaga zachowania dyscypliny czasowej. Tak więc odmienność wskazanych regulacji prawnych wynika z odmienności celów jakie są realizowane za ich pomocą. Na zmianę stanowiska nie może wpłynąć także fakt, iż w rozporządzeniu z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), którym zastąpiono rozporządzenie z dnia 11 kwietnia 2007 r., termin do złożenia wniosku uległ wydłużeniu z dwóch miesięcy do siedmiu miesięcy. Zauważenia bowiem wymaga, iż terminy te różnią się nie tylko czasokresem ich biegu, ale momentem z jakim rozpoczynają one swój bieg. W dalszym ciągu początkiem biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy ONW przez spadkobiercę jest dzień otwarcia spadku, a nie jak ma to miejsce w postępowaniu spadkowym, dzień, w którym spadkobierca dowiedział się o tytule swojego powołania (art. 1015 § 1 k.c.). Przyjęta w prawie spadkowym konstrukcja oznacza, że początek biegu terminu dla każdego spadkobiercy ustalany jest indywidualnie, co w praktyce może oznaczać zakończenie jego biegu w różnym czasie, a tym samym stan niepewności w zakresie określenia kręgu spadkobierców ustawowych może trwać znacznie dłużej niż sześć miesięcy. W świetle powyższych rozważań brak jest więc podstaw do uznania, że § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. stoi w sprzeczności z art. 1015 § 1 k.c. a tym samym, że narusza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustanawiając zamknięty katalog aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego, Konstytucja przesądziła też o ich położeniu względem siebie wymieniając je w porządku hierarchicznym. Jednocześnie w sposób szczegółowy uregulowała instytucję rozporządzenia, stanowiąc w art. 92, iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Tak więc rozporządzenie jest aktem wykonawczym w stosunku do ustawy, w związku z tym celem wydania rozporządzenia może być tylko wykonanie danej ustawy. Ścisły związek z daną ustawą zapewnia mu określony w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP sposób redagowania upoważnienia do wydawania rozporządzeń. Jest rzeczą oczywistą, że rozporządzenie musi być zgodne z innymi ustawami, nie może też naruszać postanowień Konstytucji i ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. W rozpoznawanej sprawie, jak zostało wcześniej wywiedzione, taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.