I OSK 652/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 425/09 w sprawie ze skargi M.D. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr Km [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, uchylił zaskarżony akt. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Poznania o zwrot nienależnie pobranej opłaty w kwocie 425 zł za kartę pojazdu wystawioną w dniu 17 marca 2005 r. na ciągnik siodłowy [...] o numerze rej. [...], zakupiony w Danii. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Poznania odmówił skarżącemu zwrotu opłaty za kartę opisanego wyżej pojazdu. Organ stwierdził, że do dnia 15 kwietnia 2006 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310), które straciło moc w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie zaś z rozporządzeniem z 28 lipca 2003 r. opłata za kartę pojazdu wynosiła 500 zł i taką opłatę w obowiązującym stanie prawnym zobowiązany był pobrać organ rejestracyjny przy pierwszej rejestracji pojazdu w kraju. Organ dodał, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 stwierdził, że przepis o wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu zawarty w rozporządzeniu z 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jednak "zachował" obowiązywanie tego przepisu do dnia 30 kwietnia 2006 r. W dniu 18 maja 2009 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności organu zawierającej odmowę zwrotu nienależnie pobranej opłaty w kwocie 425 zł. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone pismem z 29 kwietnia 2009 r. Skargę na pismo z dnia 29 kwietnia 2009 r. wniósł skarżący. Uchylając zaskarżony akt Sąd I instancji wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Prezydenta Miasta Poznania polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie w dniu 17 marca 2005 r. karty pojazdu na przedmiotowy pojazd, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Według stanowiska organu, żądanie zwrotu poniesionych opłat było bezpodstawne dlatego, że Trybunał uznając powołany przepis rozporządzenia za niezgodny z Konstytucją i ustawą – Prawo o ruchu drogowym orzekł, że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a więc po okresie, w którym skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu. Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. W toku rozpoznania sprawy może, więc ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Sąd I instancji wskazał ponadto, że dokonanie przez Prezydenta Miasta zaskarżonej czynności miało miejsce nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (LEX nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sąd I instancji wskazał, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd I instancji był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te od początku ich obowiązywania były niekonstytucyjne i organ administracji publicznej nie powinien był ich stosować; b) art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że kompetencje wymienione w tym przepisie nie zostały wyłącznie zastrzeżona na rzecz TK. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie, że dokonana czynność organu stanowiła naruszenie prawa europejskiego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Poznania stwierdził, iż orzekając wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, a także z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowany przepis utracił moc z dniem 1 maja 2006 r. W tej sytuacji organ pobrał sporną opłatę na podstawie obowiązującego jeszcze przepisu, gdyż nie można przyjąć, że opłaty pobrane za karty pojazdu przed dniem 1 maja 2006 r. w obowiązującej wówczas wysokości zostały uiszczone bez podstawy prawnej. Powołując się na poglądy wyrażone zarówno w doktrynie jak i w motywach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że do daty określonej w wyroku tego Trybunału oznaczającej czas utraty mocy prawnej obowiązującego aktu normatywnego wszyscy, a więc również i sądy mają obowiązek honorować stan prawny ukształtowany wyrokiem TK. Przyjęcie przez sąd innego stanowiska powoduje, że wkracza on w kompetencje zastrzeżone w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uprawnienie sądów do oceny, czy przepis podustawowy jest zgodny z ustawami i Konstytucją RP zostało wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądowym. I tak w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (publ. w ONSAiWSA 2006/2/39 Sąd stwierdził co następuje: "Nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Już pod rządem poprzednio obowiązującej Konstytucji nie było w zasadzie rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Takie uprawnienie sądu wynikało z ówcześnie obowiązującego art. 62 Konstytucji z 1952 r. który stanowił, że sędziowie w zakresie orzekania podlegają tylko ustawom. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie po utworzeniu Trybunału Konstytucyjnego w 1985 r. a znalazł jeszcze silniejsze podstawy w przepisach Konstytucji. RP z 1997 r. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136). Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w przepisach Konstytucji; w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy. Ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, nr 5, s. 12; L Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, z 2, s. 40). To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W wypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ta różnica wskazuje na znaczenie instytucji pytań prawnych co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą o której mowa w art. 193 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla porządku prawnego, a w szczególności dla praworządnego działania organów władzy publicznej i ochrony praw obywateli, bardziej pożądane jest eliminowanie z systemu prawnego przepisów rozporządzeń niezgodnych z Konstytucją i ustawą aniżeli poprzestanie na odmowie zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a.). W razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą podstawę uchylenia decyzji stanowi co do zasady przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ lub c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można także rozważać, czy skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145a K.p.a. i art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i uchylenia takiej decyzji, to czy odmowa zastosowania przez sąd z powodu niezgodności z Konstytucją lub ustawą przepisu rozporządzenia, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mogłaby być kwalifikowana jak naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wychodząc z powyższych założeń w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu w wysokości określonej niekonstytucyjnym przepisem może skutecznie żądać zwrotu nadpłaconej części tej opłaty w trybie administracyjnym, mając możliwość zaskarżenia odmowy zwrotu do sądu administracyjnego (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, publ. w ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21, wyroki: NSA z 21 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06, z 24 lutego 2009 r. I OSK 418/08, publ. LEX nr 518241, z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK 1270/08, publ. LEX nr 554874). Pogląd ten w pełni uznaje za zasadny skład rozpoznający niniejszą sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, iż w sprawie tej nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Skarga ta podlega więc oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.