II OZ 1256/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1439/09 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1439/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek W. D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd przytoczył przepis art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., i wskazał, że wstrzymanie wykonalności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od zasady wynikającej z tego przepisu, a dotyczącej wykonalności ostatecznych decyzji organów administracyjnych. Ponadto podniósł, że ustawowym obowiązkiem strony jest wykazanie, iż w razie wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu I instancji, wniosek taki może zostać uwzględniony tylko wówczas, gdy po analizie wniosku oraz wskazanych w nim okoliczności faktycznych i prawnych uzna, iż skutki takie mogą rzeczywiście nastąpić. W dalszej części uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę na szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), której celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Mając zaś na uwadze specyfikę decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi sąd wskazał, że w oparciu o tę decyzję nie można rozpocząć robót budowlanych. Rozpatrując natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd ocenia przede wszystkim czy na skutek wykonania takiej decyzji może nastąpić znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji odnosi się do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, której ewentualne wykonanie nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zatem na mocy art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W. D., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, wszystko poprzez uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki określone tym artykułem – a to prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu W. D. wskazał, że decyzja organu II instancji, wbrew twierdzeniom Sądu, narusza uzasadniony interes skarżącego, grożąc wyrządzeniem znacznej szkody, nie ustalając żadnych realnych mechanizmów ochrony pozwalającym zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomość skarżącego, w sąsiedztwie której ma przebiegać projektowana droga objęta zaskarżoną decyzją lokalizacyjną. Wskazał również, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawiera wskaźników i parametrów ochrony akustycznej oraz ochrony aktualnych stosunków wodnych. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, zaniechanie wstrzymania zakwestionowanej decyzji spowoduje kontynuację procesu inwestycyjnego, co doprowadzi do trwałej zmiany ukształtowania terenu, z czym związane będzie uniemożliwienie wykonania ekranów ochronnych, czy też wytycznych stref ochronnych od budynków mieszkalnych. Skarżący podniósł również, że w przypadku korzystnego dla niego rozstrzygnięcia, odwrócenie skutków realizacji zamierzenia inwestycyjnego prowadzonego w oparciu o zaskarżoną decyzję nie będzie możliwe, także ze względu na poniesione przez inwestorów koszty. Zatem, w jego ocenie, oczywistym jest, że uprawdopodobnił w stopniu wystarczającym, że brak wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji spowoduje wyrządzenie jemu znacznej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W. D. podniósł nadto, że skarżona decyzja delimituje dalsze działania inwestorów, którzy starając się o wydanie pozwolenia na budowę będą mogli pominąć kwestię wskazaną w treści art. 11 f ust. 1 ustawy, zatem argument Sądu, że decyzja ta nie jest aktem dającym podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji jest chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwana dalej ustawą, ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wstrzymanie tejże decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania orzeczenia. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Przepis art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy w brzmieniu przed nowelą dokonaną ustawą z dnia z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) wskazywał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jedynie uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skutki, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłyby wystąpić dopiero w wyniku wykonania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja nie powoduje takich skutków, ponieważ nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ale tylko do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Lokalizacja drogi publicznej jest dopiero pierwszym etapem zmierzającym do jej powstania i stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Oznacza to, że nie zachodzi w związku z jej wydaniem niebezpieczeństwo wyrządzenia właścicielowi nieruchomości znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków (porównaj: postanowienie NSA z dn. 16 lipca 2010 r., sygn. II OZ 675/10). Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem (por. np. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08), przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., mogą być tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Zatem, wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Na podstawie skarżonej decyzji inwestor nie może rozpocząć jakichkolwiek robót budowlanych. Wprawdzie decyzja ostateczna w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę, jednakże nie może to uzasadniać udzielenia ochrony tymczasowej, albowiem zaskarżona decyzja jest tylko jednym z warunków koniecznych dla uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, które może prowadzić do faktycznego rozpoczęcia robót budowlanych, stronom tego postępowania przysługuje możliwość uzyskania ochrony tymczasowej, o ile złożą stosowny wniosek. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi, nie stanowi bezpośredniej podstawy do podjęcia robót budowlanych, albowiem rozpoczęcie prac następuje dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, wydawanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego, nie można podzielić argumentów skarżącego, iż w sytuacji braku wstrzymania wykonania decyzji zostanie mu wyrządzona znaczna szkoda oraz powstaną trudne do odwrócenia skutki. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.