II GSK 671/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1968/09 w sprawie ze skargi [..] Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] września 2009 r. nr [..] w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na urządzanie gier 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [..] Spółki z o.o. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1968/09, po rozpoznaniu skargi spółki z ograniczoną odpowiedzialnością G. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji co do przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. spółka G. w W. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w L. o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności do dnia [...] marca 2010 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) Dyrektor Izby Skarbowej w L. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2008 r. co do przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Utrzymując w mocy tę decyzję Minister Finansów wskazał, iż nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, to jeden z elementów decyzji zezwalającej, który zobowiązuje spółkę do rozpoczęcia w określonym dniu działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w określonej liczbie punktów. Minister Finansów powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., (sygn. akt II GSK 480/08), w którym NSA stwierdził, iż nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności należy odnieść do całego zezwolenia, a więc do wszystkich punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w zezwoleniu, gdyż z upływem terminu rozpoczęcia działalności, wszystkie punkty wymienione w zezwoleniu winny już działać. Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia tego orzeczenia jednoznacznie wynika, iż NSA uznał możliwość zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności w drodze decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Niemniej Minister Finansów stwierdził, że przedmiotem dalszych ustaleń postępowania odwoławczego musi być zarzut podniesiony w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji dotyczący terminu, w którym strona złożyła wiosek o zmianę warunków określonych w decyzji zezwalającej. Organ podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż strona skarżąca wystąpiła o zmianę warunków zezwolenia na jeden dzień przed upływem terminu wskazanego w decyzji zezwalającej, co biorąc pod uwagę procedurę administracyjną określoną przepisami art. 10 i art. 35 k.p.a., uniemożliwiało organowi I instancji rzetelne i wszechstronne zbadanie materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcie wniosku przed upływem terminu określonego w wydanym zezwoleniu. W ocenie organu odwoławczego, strona dysponowała wystarczającym okresem na podjęcie działań zmierzających do wykonania obowiązku nałożonego decyzją zezwalającą. Zdaniem Ministra Finansów, złożenie wniosku o przedłużenie terminu na jeden dzień przed upływającym nieprzekraczalnym terminem wyznaczonym do rozpoczęcia działalności, można w rozpatrywanej sprawie poczytywać jako swoisty zamiar postawienia organu administracyjnego przed faktem dokonanym i tym samym wymuszenia pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższe Minister Finansów uznał, iż organ I instancji słusznie przyjął, że fakt złożenia przez stronę wniosku na jeden dzień przed upływem terminu wyznaczonego w decyzji zezwalającej, stanowi przesłankę negatywną, uniemożliwiającą zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której skarżąca spółka nabyła prawo w trybie art. 155 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu strony dotyczącego niejednolitości rozstrzygnięć stosowanych przez dyrektorów izb skarbowych w różnych częściach kraju, a nawet w tych samych ośrodkach decyzyjnych, organ odwoławczy stwierdził, iż wydając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. organ każdorazowo ocenia indywidualne przesłanki pozytywne i negatywne umożliwiające zmianę decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że wydając te decyzje organy obu instancji dopuściły się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz wydanie decyzji bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia wniosków i zarzutów strony skarżącej. Nadto w ocenie Sądu organy administracji dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu w konsekwencji powyższych naruszeń proceduralnych organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a. – polegającej na niewłaściwym uznaniu, że wskazany w zezwoleniu nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach nie może zostać zmieniony w trybie art. 155 k.p.a., w sposób wnioskowany przez stronę skarżącą, bez wyraźnego uzasadnienia podstaw takiego stanowiska. Naruszenie wspomnianych przepisów mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd podniósł, iż odmawiając stronie skarżącej zmiany (na podstawie art. 155 k.p.a.) zezwolenia z dnia [...] marca 2008 r. w części dotyczącej nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, Dyrektor Izby Skarbowej w L. w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. wyraźnie wskazał, iż - w jego ocenie - termin określony w art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy jest terminem ustawowym wynikającym wprost z przepisów ustawy i jako termin ustawowy, wyznaczony dla uczestników postępowania, nie może być ani skrócony ani przedłużony. Sąd wskazał, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zawiera elementy określone w art. 35 ust 1 powołanej ustawy. Zgodnie z pkt 7 powołanego przepisu zezwolenie obejmuje nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności. Zdaniem Sądu brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie dawało podstawy do tego rodzaju konkluzji, jak przedstawiona w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. W ocenie Sądu Dyrektor Izby Skarbowej błędnie przyjął, że nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy jest terminem ustawowym i jako taki nie może być ani skrócony ani przedłużony. Strona skarżąca prawidłowo - zdaniem Sądu - wskazała, iż nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności to jeden z elementów decyzji zezwalającej, który może zostać zmieniony w trybie przepisu art. 155 k.p.a. Sąd podkreślił, że również sam Minister Finansów stwierdził w postępowaniu odwoławczym oraz w odpowiedzi na skargę, iż co do zasady istnieje możliwość zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności w drodze decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Sąd podniósł, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 2/09) wyraźnie stwierdzono, iż w ustawie o grach i zakładach wzajemnych ustawodawca nie wyłączył możliwości stosowania art. 155 k.p.a., co oznacza, że należałoby wykluczyć sytuację, w której mimo braku wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a., organ odmawia zmiany zezwolenia bez jakiejkolwiek próby wykazania istnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, wyłącznie z powołaniem się na przepisy określające istotę regulowanego zjawiska. W konsekwencji w ocenie Sądu wniosek skarżącej spółki z dnia [...] marca 2009 r. dotyczący zmiany zezwolenia w zakresie przesunięcia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, w drodze decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a., pozostawał - co do zasady - w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym przede wszystkim z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Sąd podniósł, że strona wskazywała ponadto w toku postępowania, iż za wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie przemawia zarówno jej słuszny interes, jak również słuszny interes społeczny. Sąd zauważył, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa przyjmuje się, że zmiana - w trybie art. 155 k.p.a. - terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie jest możliwa, jeżeli wniosek o jego zmianę został skierowany do organu po upływie tego terminu. Sąd wskazał, że organy wydające decyzję w sprawie są związanie rygorami procedury administracyjnej, co oznacza, że są zobowiązane m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu zarówno Minister Finansów, jak i wcześniej organ I instancji, nie wyjaśnili, dlaczego w świetle unormowań ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisu art. 155 k.p.a., zachodziła przesłanka negatywna, uniemożliwiająca zmianę decyzji z dnia [...] marca 2008 r., na mocy której skarżąca spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organy te, skupiając się wyłącznie na obiektywnym fakcie terminu złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o zmianę zezwolenia, nie wykazały w jednoznaczny sposób, iż nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły również, w jaki sposób okoliczność polegająca na złożeniu wniosku o zmianę decyzji na kilka dni przed upływem nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, wpływa na przesłanki wymienione w przepisie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu również brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organy do powołanych przez stronę skarżącą argumentów mających – w jej ocenie – świadczyć o możliwości (potrzebie) zmiany zezwolenia, nie dało tej stronie szans na wszechstronne ustosunkowanie się do stanowiska organów. Sąd wskazał, że uzasadnienia obu spornych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. tej ustawy, poprzez ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Minister Finansów w swoim rozstrzygnięciu naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie wszystkie okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz wydanie decyzji bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia wniosków i zarzutów strony skarżącej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegającą na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do wszystkich zarzutów spółki G. i uzasadnił swoje stanowisko, tym samym nie można podzielić opinii Sądu odnośnie zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz wydanie decyzji bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia wniosków i zarzutów strony skarżącej. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że w jego ocenie nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności określony w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych może być zmieniony w drodze decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. pod warunkiem, że stosowny wniosek został złożony przez stronę w terminie umożliwiającym właściwemu organowi administracji jego rozpatrzenie przed upływem tego terminu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w jego ocenie złożenie przez stronę wniosku na jeden dzień przed upływem nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, wskazanego w decyzji zezwalającej, uniemożliwiało organowi I instancji rzetelne i wszechstronne zbadanie materiału dowodowego, zgodnie z wiążącą go procedurą administracyjną oraz rozstrzygnięcie wniosku przed upływem terminu określonego w wydanym zezwoleniu. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że jego zdaniem niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ rozpatruje i pozytywnie rozstrzyga wniosek spółki złożony tuż przed upływem nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia - już po jego upływie. Prowadziłoby to do stanu, w którym pierwotny nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności już nie obowiązuje, spółka natomiast z uwagi na prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie ma wyznaczonego nowego nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, który zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi jeden z niezbędnych elementów zezwolenia, ale w dalszym ciągu prowadzi działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W konsekwencji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, sytuacja taka prowadziłaby do naruszenia przepisu art. 35 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. 2. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej – w okolicznościach tej sprawy – wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Nieuprawniona bowiem jest teza uzasadniająca ten zarzut, że nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, określony w tym przepisie, może być zmieniony w drodze decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a., pod warunkiem, że stosowny wniosek został złożony przez stronę w terminie umożliwiającym właściwemu organowi administracji jego rozpatrzenie przed upływem tego (nieprzekraczalnego) terminu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, za takim stanowiskiem przemawia wykładnia celowościowa art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. 3. Zauważyć należy, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych określa, iż zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych obejmuje nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności. Niewątpliwie nierozpoczęcie tej działalności w zakresie ustalonym w zezwoleniu w określonym w nim terminie, bądź jej rozpoczęcie, lecz po upływie tego terminu, stanowi naruszenie warunków zezwolenia, uzasadniające podjęcie czynności nadzorczych, o których mowa w rozdziale 5 tej ustawy, w tym cofnięcia zezwolenia w całości lub w części (art. 52 ust. 2 pkt 1 – 5). Skoro więc nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności wskazanej w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest warunkiem określanym w zezwoleniu, to nie może budzić wątpliwości, że dopóki ten termin nie upłynie, dopóty podmiot, któremu udzielono zezwolenia zachowuje – co do zasady – uprawnienie do żądania zmiany zezwolenia w tym zakresie. Podstawą prawną takiego żądania jest przepis art. 155 k.p.a., którego stosowanie jest na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych dopuszczalne (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Co więcej, biorąc pod uwagę możliwe skutki naruszenia (warunku) nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia wskazanej działalności, włącznie z cofnięciem udzielonego zezwolenia, za niedopuszczalne należy uznać takie ograniczenie uprawnienia do zgłoszenia żądania zmiany terminu rozpoczęcia tej działalności, które nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju niedopuszczalnym ograniczeniem byłoby zastosowanie wykładni zwężającej (ścieśniającej) analizowanego tekstu prawnego, według propozycji zawartej w skardze kasacyjnej. 4. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga w niniejszej sprawie kwestii określenia terminu, po przekroczeniu którego nie będzie możliwe skuteczne zgłoszenie żądania zmiany terminu rozpoczęcia działalności wskazanej w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zagadnie to wykracza poza granice rozstrzygnięcia wniesionej skargi kasacyjnej. Pozostając więc w granicach skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zgłoszenie w dniu [...] marca 2009 r. przez spółkę G. żądania zmiany terminu rozpoczęcia opisanej wyżej działalności, określonego na dzień [...] marca 2009 r., nie naruszało art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do wykładni celowościowej art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych, która miałaby uzasadniać przeciwny pogląd, nie uzasadnia wystarczająco tego poglądu. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem na żadne dyrektywy tej wykładni, którymi posłużył się jej autor interpretując na swój sposób art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jakiemu celowi regulacji zawartej w przepisach ustawy o grach i zakładach wzajemnych, odpowiada ustalenie znaczenia tekstu prawnego - art. 35 ust. 1 pkt 7 tej ustawy w zw. z art. 155 k.p.a. zaproponowanego w skardze kasacyjnej. 5. Jest oczywiste, że mając na uwadze subsydiarną rolę wykładni celowościowej, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wykazanie nie tylko tego, że językowe znaczenie tekstu prawnego nie jest jasne, ale także wskazanie adekwatnej dyrektywy wykładni celowościowej, w odniesieniu do ustalonego kontekstu funkcjonalnego, która przemawiałaby za zastosowaniem tej wykładni. Z pewnością wymagań tych nie spełnia odwołanie się do zasad postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.), terminów załatwiania sprawy w tym postępowaniu (art. 35 § 3 k.p.a.), czy też wytknięcie stronie postępowania, że chciała wymusić pozytywne dla niej rozstrzygnięcie sprawy, a występowanie z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności może prowadzić do negatywnego zjawiska, polegającego na blokowaniu lokalizacji przyznanych danemu podmiotowi, co stoi – zdaniem autora skargi kasacyjnej – w sprzeczności z interesem społecznym. Argumentów tych nie można uznać za właściwe. Po pierwsze, nie da się zaakceptować tezy, że spółka G. powinna przewidzieć z jakim wyprzedzeniem należy zgłosić żądanie w trybie art. 155 k.p.a., aby organ administracji mógł dotrzymać terminów oznaczonych w art. 35 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że zasadą jest, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego, jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Są to terminy wiążące organ administracji publicznej, a obowiązująca w tym zakresie regulacja nie może być źródłem ograniczenia uprawnienia strony do zgłoszenia żądania w trybie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Po drugie, za niezasadny należy uznać argument, iż występowanie z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności może prowadzić do negatywnego zjawiska, polegającego na blokowaniu lokalizacji przyznanych danemu podmiotowi, stojącym w sprzeczności z interesem społecznym. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej nie wskazał z jakim interesem społecznym stoi w sprzeczności występowanie z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia omawianej działalności, to zauważyć wystarczy, że różnego rodzaju skutki związane z przedłużeniem terminu rozpoczęcia tej działalności wystąpią zawsze, niezależnie od tego, w jakim terminie takie żądanie zostanie zgłoszone. Skutki te bowiem będą następstwem uwzględnienia tego żądania, nie zaś samego jego wniesienia. 6. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania wykładni celowościowej na potrzeby interpretacji art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 155 k.p.a., to brak jest podstaw do przyjęcia odmiennej interpretacji tych przepisów, od tej, którą wskazał Sąd pierwszej instancji, odwołującej się de facto do językowego znaczenia tekstu prawnego. 7. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze to, że organy administracji odmawiając zmiany decyzji co do przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, ograniczyły badanie tego żądania jedynie do zagadnienia terminu jego zgłoszenia i nie poddały ocenie żądania z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., podzielić należy ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji, iż tym samym organy administracji naruszyły przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 8. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.