II GSK 337/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2211/08 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. o nr [...] w odniesieniu do kary pieniężnej w kwocie 3000 zł i w tym zakresie oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2211/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. P. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. o nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 3500 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 2 kwietnia 2008 r. w miejscowości K. została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu marki Volkswagen o nr rej. [...]LH. Kierujący pojazdem A. P. okazał kontrolującym licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną skarżącemu na pojazd o nr rej. [...]JA, z terminem ważności do 28 stycznia 2018 r. Ponadto, w ocenie organów, ważność nadesłanego przez skarżącego w toku czynności wyjaśniających orzeczenia psychologicznego upłynęła w dniu 7 stycznia 2008 r. Zdaniem organów administracji, skoro licencja nie odnosiła się do kontrolowanego pojazdu, to A. P. wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji – za co nałożono na niego karę pieniężną w kwocie 3000 zł. Ponadto skarżący wykonywał transport drogowy z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne – za co nałożono na niego karę pieniężną w kwocie 500 zł. Dla powyższej oceny, zdaniem organów administracji, nie miała znaczenia okoliczność, że w dniu 4 kwietnia 2008 r. została dokonana zmiana udzielonej skarżącemu licencji ze względu na zmianę pojazdu, którym wykonywane są usługi Taxi, a także argumentacja strony, iż wniosek o zmianę licencji złożył w dniu 1 kwietnia 2008 r., zaś w dniach 2 – 3 kwietnia 2008 r. nie wykonywał działalności zarobkowej skontrolowanym samochodem, więc nie dysponował w tym czasie w pojeździe posiadanym faktycznie orzeczeniem o posiadaniu predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdem kat. "ABCET", które zgodnie z twierdzeniem strony zostało wydane Pracownię Psychologii i Fizjologii Pracy w [...] w dniu 9 stycznia 2007 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d.) licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym zgodnie z art. 14 ust. 2 u.t.d. przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, jeśli zaszły zmiany danych zawartych w licencji, o których mowa w art. 8 tej ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne stwierdzające brak wpisu w licencji numeru rejestracyjnego pojazdu, którym skarżący wykonywał przewóz taksówką, zostały błędnie zakwalifikowane na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Sąd wskazał, że wpisany w treść licencji pojazd jest ważnym elementem licencji, jednakże niedokonanie aktualizacji danych zawartych w tej licencji nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały enumeratywnie wymienione w art. 16 ust. 1 u.t.d., zaś przedmiotowy przypadek do nich nie należy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący używał pojazdu innego niż objęty licencją, to wykonywał transport drogowy taksówką niezgodnie z warunkami licencji, ale nie jest to wykonywanie transportu bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z l.p. 1.3 załącznika do u.t.d. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że użyte przez ustawodawcę pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak tej licencji, a nie wadliwość w postaci braku jej aktualizacji, jeśli nie utraciła ona ważności na podstawie art. 16 ust. 1 u.t.d., czy też nie została cofnięta na podstawie art. 15 tej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji naruszyły także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływany jako: k.p.a.) oraz uchybiły obowiązkowi wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) odnośnie zarzutu wykonywania przez skarżącego transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Zdaniem Sądu, w zaskarżonych decyzjach brak jest m.in. odniesienia się organu do dysonansu, jaki pojawił się w zakresie ustalenia daty orzeczenia wydanego przez Pracownię Psychologii i Fizjologii Pracy w [...] o posiadaniu przez skarżącego predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdem kat. "ABCET". Strona w odwołaniu i skardze twierdziła bowiem, że przedmiotowy dokument został wydany w dniu 9 stycznia 2007 r., natomiast organ oceniając materiał dowodowy przyjął, iż datą wydania orzeczenia był bezspornie dzień 7 stycznia 2003 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, datę na wspomnianym orzeczeniu można odczytać jako 09.01.2007 r., jak również 07.01.2003 r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej rozbieżności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie dopełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób zapewniający dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie odniósł się do okoliczności w zakresie ustalenia daty wydania orzeczenia o posiadaniu przez skarżącego predyspozycji psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w konsekwencji czego Sąd w zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązał organ do poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych oraz dokładnego zebrania i oceny materiału dowodowego w ww. zakresie, gdy tymczasem w ocenie organu zebrany materiał dowodowy w dostatecznym stopniu uzasadniał nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania psychologiczne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz l.p. 1.3 załącznika do u.t.d., 3. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w toku postępowania zostało wykazane, iż strona nie posiadała aktualnego orzeczenie psychologicznego, o którym mowa w art. 39k u.t.d. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z poglądem Sądu, jakoby istniały rozbieżności w zakresie odczytu daty wydania przedmiotowego orzeczenia – data ta nie budzi wątpliwości i oznaczona jest jako 07.01.2003 r. Oznacza to, że w dniu kontroli drogowej (2 kwietnia 2008 r.) skarżący nie posiadał aktualnych badań psychologicznych, bowiem w toku kontroli drogowej nie okazał żadnego dokumentu potwierdzającego wykonanie obowiązku w zakresie kierowania kierowcy na badania psychologiczne, zaś okazane przez skarżącego w toku postępowania orzeczenie psychologiczne z datą wydania 07.01.2003 r. utraciło swoją ważność po pięciu latach – z dniem 7 stycznia 2008 r. Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził ponadto, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem, którego numer rejestracyjny i numer podwozia ujawniony jest w treści licencji. Wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do wniosku o zmianę treści licencji lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania działalności w okresie "przejściowym" (do czasu dokonania zmian w dotychczasowej licencji) pojazdem nieujawnionym w treści licencji. W ocenie organu błędne jest stanowisko, że jedyną konsekwencją uchybienia 14-dniowemu terminowi do złożenia wspomnianego wniosku, bądź niezłożenie takiego wniosku w ogóle, jest możliwość cofnięcia uprawnień licencyjnych (art. 15 ust. 3 u.t.d.). W ocenie organu, przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień, a dodatkowo istnieje możliwość cofnięcia przez właściwy organ uprawnień na wykonywanie tego rodzaju przewozów pojazdem wymienionym w treści licencji. Organ wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że decyzja zmieniająca treść licencji nie może wywoływać skutku z datą wsteczną. Każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd i z całą pewnością jest to zamierzone działanie prawodawcy, który oznaczenie konkretnego pojazdu uczynił kluczowym elementem treści tej właśnie licencji. Wskazanie konkretnego środka transportu, na który udzielona jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką stanowi kwintesencję decyzji administracyjnej. Wszelkie zaś zmiany stanu faktycznego, polegające na posługiwaniu się zupełnie innym pojazdem (np. wykonywanie przewozów, obok dotychczasowej taksówki, również i nowym środkiem transportu; wymiana dotychczasowego pojazdu na nowy), tworzą już nową sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zmiana pojazdu, tak jak zmiana podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką nie jest zmianą danych, o jakich mowa w art. 14 u.t.d., ale jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkretny pojazd. O zmianie treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką – odnośnie zmian związanych z pojazdem – można mówić wówczas, gdy np. cały czas przewozy są wykonywane tym samym pojazdem, co wskazany w treści licencji, ale zmianie uległ chociażby jego dotychczasowy numer rejestracyjny. Wówczas przedmiotem postępowania administracyjnego będzie ta sama co wcześniej sprawa administracyjna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o oddalenie tego środka zaskarżenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sądowych za obie instancje z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie kwestionującym tę część zaskarżonego wyroku, która odnosi się do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne. W zarzucie oznaczonym numerem 3 strona wnosząca skargę kasacyjną postrzega naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w tym, że Sąd pierwszej instancji zajął i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwe stanowisko w zakresie wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił między innymi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zakwestionowane przez organ wnoszący skargę kasacyjną przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez organ wnoszący skargę kasacyjną przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym sprawował wymiar sprawiedliwości w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Ustawodawca w art. 133 p.p.s.a. ustanawia zasadę wydawania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie wydano wyrok po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę mając na uwadze całość akt sprawy i nie korzystał z materiałów pozostających poza tymi aktami. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a. Regulacja zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, których sformułowanie służy wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwia kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z wymienionych we wskazanym przepisie elementów, względnie by uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Zarzucane przedstawienie wadliwego stanowiska w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji gdy, jak w niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Nie jest także zasadny zarzut nr 1 dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie dopełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty wydania orzeczenia o posiadaniu przez skarżącego predyspozycji psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że może budzić wątpliwości oznaczenie daty wystawienia na rzecz skarżącego – A. P. orzeczenia psychologicznego wydanego przez Pracownię Psychologii i Fizjologii Pracy przy [...] w [...] (którego kopia, potwierdzona przez organ I instancji za zgodność z oryginałem, znajduje się w aktach administracyjnych – k. 22). Osoba wypełniająca wspomniane orzeczenie psychologiczne jako datę wydania wpisała szereg liczb, który może być odczytany jako "07.01.03", bądź "07.01.09". Wbrew twierdzeniom organu wnoszącego skargę kasacyjną, daty tej nie można odczytać jedynie jako 07.01.2003 r., ale także jako 09.01.2007 r., bądź 03.01.2007 r. Powyższa nieścisłość powinna zostać dokładnie wyjaśniona przez organy administracji, bowiem dopiero obiektywna pewność co do tej kwestii pozwoli na ustalenie, czy skarżący w dacie kontroli stosowne orzeczenie psychologiczne posiadał, czy też nie. Podkreślić także należy, że orzeczenie psychologiczne nr [...], którego data wydania – wbrew twierdzeniom organu – budzi wątpliwości, zostało wystawione na druku ścisłego zarachowania, a zatem dokonanie ustaleń w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym nie powinno nastręczać trudności. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane wyżej zarzuty za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wolność działalności gospodarczej stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest jednak dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, o czym ustawodawca konstytucyjny stanowi w art. 22 Konstytucji RP. Jak wynika z art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 75 ust. 3 tejże ustawy i art. 5 ust. 1 u.t.d. zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji. Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie. Godna zaakceptowania jest próba definicji, zgodnie z którą "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są nazywane inaczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania działalności gospodarczej. Jak wynika z definicji ustawowych zawartych w art. 4 pkt 1 – 3 u.t.d. transport drogowy pojmowany jest jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami o ogólnie określonych rodzajowo przez ustawodawcę cechach. Kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego wymienione są w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 5 u.t.d. Ustawodawca ustanawia kryteria o charakterze podmiotowym (wymóg dobrej reputacji i odpowiedniej sytuacji finansowej oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach u.t.d. i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym [tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.]) odnoszące się do przedsiębiorców i osób wykonujących przewozy na ich rzecz. We wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego należy, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 i pkt 8 u.t.d., podać rodzaj i liczbę pojazdów, którymi dysponuje przedsiębiorca i wskazać ich indywidualne cechy. Niemniej jednak z wymienionych przepisów nie wynika, by w przypadku transportu drogowego wykonywanego innymi niż taksówki pojazdami konstytutywną cechą uprawnienia wynikającego z licencji było usunięcie ustawowego zakazu podjęcia działalności gospodarczej w sposób ograniczony do wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami. Podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej polegające na przewozie osób taksówką dopuszczalne jest w przypadku spełnienia zaostrzonych kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie odpowiedniej licencji. Ustawodawca w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 6 u.t.d. wprowadza dalej idące, niż w przypadku transportu drogowego (innymi niż taksówki pojazdami), kryteria podmiotowe, w szczególności zaostrza wymóg dobrej reputacji i wprowadza konieczność odbycia odpowiedniego szkolenia. Już samo określenie licencjonowanej działalności jako wykonywanie transportu drogowego taksówką wskazuje, że istota uzyskanego na podstawie licencji uprawnienia zawiera w sobie zindywidualizowany element przedmiotowy. Uprawnienie z licencji dotyczy pojazdu, któremu można przypisać skonkretyzowane cechy pozwalające na uznanie go za taksówkę. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wobec braku definicji taksówki w u.t.d. uprawnione jest sięgnięcie, przynajmniej w zakresie podstawowych elementów, do definicji zawartej w regulującej pokrewną materię ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 43 tej ustawy taksówka to pojazd samochodowy odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu za ustaloną na podstawie taksometru opłatą: osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego (taksówka osobowa) i ładunków o masie nieprzekraczającej 2,5 t (taksówka bagażowa). Do zasadniczych elementów tej definicji ustawodawca odwołuje się w art. 18 ust. 5 u.t.d. ustanawiając zakazy chroniące przed wykonywaniem przewozów okazjonalnych pojazdami, które mogą być postrzegane przez konsumentów jako taksówki osobowe. Dalej idące odniesienia do przedmiotu wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej wynikają z regulacji zawartej w art. 6 ust. 4 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja udzielana jest na określony (oznaczony co do tożsamości) pojazd i obszar. W przypadku obszaru wykonywania transportu drogowego taksówką, kryterium przedmiotowe, od którego zależne jest udzielenie licencji odnosić należy do limitów, o jakich mowa w art. 6 ust. 6 i ust. 7 u.t.d. Kryteria udzielenia licencji uprawniającej do podejmowania i wykonywania transportu drogowego konkretnie oznaczoną taksówką nie wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym. Nie ulega wątpliwości, że celem ustanowienia zaostrzonych wymogów jakie spełniać ma wykonywanie transportu drogowego taksówką służy, obok ochrony konkurencji, zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Istnienie takich założeń ustawodawcy należy również łączyć ze szczególnym trybem diagnostyki używanych jako taksówki pojazdów, o czym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Przedstawione okoliczności dotyczące szczególnych cech transportu drogowego taksówką, inaczej niż w przypadku ogólnie określonego transportu drogowego, stanowią przesłankę uznania, że istota stosunku administracyjnoprawnego, konkretyzowanego w formie decyzji o udzieleniu licencji, obejmuje zarówno jego podmiot, to jest przedsiębiorcę, jak i przedmiot w postaci skonkretyzowanego pojazdu (taksówki) i obszaru prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego innym niż wymieniony w licencji pojazdem było wykonywaniem takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej jest bowiem uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego wymienionym w licencji pojazdem. Wykonywanie przewozu innym pojazdem narusza określone w u.t.d. warunki, od których uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 1. 3 załącznika do tej ustawy. Sąd pierwszej instancji prezentuje wielokrotnie powtarzane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przewóz osób lub rzeczy inną taksówką, niż wymieniona w licencji, stanowi jedynie naruszenie warunków określonych w licencji, mogące być przyczyną cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a nie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, o jakim mowa w lp. 1.3 załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, prezentuje natomiast stanowisko odpowiadające przedstawionemu w wyrokach NSA: z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 233/09 (niepublikowany), a także z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 291/09 i II GSK 298/09 (niepublikowane). Ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, które zgodnie z art. 8 u.t.d. są przedstawiane lub dołączane do wniosku o udzielenie licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten dotyczy, między innymi, wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. danych indywidualnie określających pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego wszczętego wskutek złożenia takiego wniosku, właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 1 u.t.d. wydaje decyzję, którą zmienia treść licencji lub odmawia zmiany. Przedstawione regulacje odnoszą się do wszystkich rodzajów licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Skutki naruszenia określonego w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. obowiązku odnoszone do kształtu uprawnień wynikających z licencji są jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienne. W przypadku, gdy przedsiębiorca wykonujący krajowy lub międzynarodowy transport drogowy zaniedba przedstawienia w ustawowo określonym terminie danych dotyczących pojazdów, innych niż wymienione w wykazie dołączonym do wniosku o udzielenie licencji, wynikające z licencji uprawnienia, których istoty nie stanowi dopuszczalność wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami, nie jest wyłączona dopuszczalność wykonywania transportu drogowego nieobjętym wykazem pojazdem. Przedsiębiorca w takiej sytuacji wykonuje transport drogowy na podstawie wymaganej licencji, natomiast narusza obowiązek określony w art. 14 u.t.d., co może być przyczyną nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2. załącznika do u.t.d., a ewentualnie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Wskazać należy ponadto, że w przypadku wykonywania wszystkich rodzajów transportu drogowego mogą wystąpić także takie stany faktyczne, które uzasadniałyby zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. poprzez cofnięcie licencji z powodu rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest ściśle powiązana z stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W przypadkach, gdy licencjobiorca wykonuje przewozy innym, niż wymieniony w licencji, pojazdem, to prowadzi działalność, której nie obejmuje wyłączony licencją ustawowy zakaz swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Do chwili zgodnej z wnioskiem zmiany treści licencji, uprawnienie przedsiębiorcy pozostaje w niezmienionym kształcie. Podmiot wykonujący transport drogowy taksówką uprawniony jest nadal jedynie do wykonywania przewozów taksówką opisaną w licencji. Strona wnosząca skargę kasacyjną prezentuje stanowisko mogące prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca uprawniony z licencji do wykonywania transportu drogowego oznaczoną co do tożsamości taksówką, który zamierza prowadzić działalność używając innego pojazdu, obowiązany jest wystąpić o wydanie nowej, odrębnej licencji, względnie, że pierwotnie udzielona licencja staje się bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych sugestii. Źródłem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotem jest przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy taksówką jest cała grupa przepisów prawa materialnego. Obok wymienionych, takim źródłem jest art. 5 ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym licencji udziela się na okres nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, przy czym jako jedyne kryterium ustawowe, od którego zależne jest określenie okresu udzielenia licencji, ustawodawca wymienia zakres żądania przedsiębiorcy. Wynika z tego, że ustawodawca zakłada dopuszczalność udzielenia licencji na okres nawet dłuższy niż technicznie możliwy czas eksploatacji pojazdu, a tym bardziej niż odpowiadający zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług wymienionym w licencji pojazdem. Założenie to odpowiada przyjęciu dopuszczalności modyfikacji w obrębie tego samego stosunku administracyjnoprawnego, w zakresie będącego jego przedmiotem pojazdu Jak już wspomniano, w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 u.t.d. przewidziano mechanizm zmiany treści licencji. Określony w u.t.d. tryb zmiany treści licencji jest całkowicie odrębny od trybów nadzwyczajnych regulowanych w art. 154 i 155 k.p.a., wobec czego brak podstaw, by traktować postępowanie w przedmiocie zmiany treści licencji jako prowadzone w nowej sprawie administracyjnej, względnie by uznawać brak tożsamości przedmiotowej jako przeszkodę do zmiany treści licencji. Po zmianie treści licencji w obrocie pozostaje decyzja o jej udzieleniu. Zmiany dotyczą elementów służących zindywidualizowaniu pojazdu stanowiącego przedmiot uprawnienia. Tryb dopuszczalnych, dokonywanych w formie decyzji, zmian służy konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego, z istoty obejmującego możliwość modyfikacji w zakresie przedmiotowym, dotyczącym indywidualnie określonego pojazdu, za pomocą którego dopuszczalne jest wykonywanie uprawnień z licencji. W konsekwencji, postępowania w przedmiocie udzielenia i zmiany treści licencji prowadzone są w jednej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, w ramach której zapadają, po przeprowadzeniu postępowań, różne decyzje. Dopiero licencja o zmienionej treści jest wymaganą licencją, której brak stanowi przyczynę nałożenia kary pieniężnej w przypadku wykonywania transportu drogowego taksówką inną niż wymieniona w licencji o pierwotnej treści. Skoro w niniejszej sprawie nie były skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zachodziły natomiast naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej wydane w sprawie decyzje administracyjne w odniesieniu do kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji i w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. P. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że na gruncie rozpoznawanej sprawy częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie tego środka zaskarżenia w pozostałej części stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa we wspomnianym przepisie.