I OSK 783/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1934/09 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1934/09 po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]września 2009 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...]z dnia [...]sierpnia 2009 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...]października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]sierpnia 2008 r. nr [...], o ustaleniu A. B., zajmującej w dniu 1 stycznia 2008 r. stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału w [...]Zarządu III, z dniem 1 stycznia 2008 r. uposażenia zasadniczego w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.910 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 875 zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej, a także o zwolnieniu jej z dniem 13 lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i mianowaniu z dniem 14 lutego 2008 r. na stanowisko eksperta Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału w [...]Zarządu III – w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym wynoszącym 2.910 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 875 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1692/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]sierpnia 2008 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd podał, iż skarżąca została zwolniona ze stanowiska i mianowana na "nowe" stanowisko na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), który jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym i na podstawie przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), tym samym organ przeniósł skarżącą na niższe stanowisko służbowe omijając ustawowe rygory związane z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Komendant Główny Policji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...]ponownie ustalił A. B., zajmującej w dniu 1 stycznia 2008 r. stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału w [...]Zarządu III, z dniem 1 stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.910 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 875 zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej, a także zwolnił wyżej wymienioną z dniem 13 lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i mianował z dniem 14 lutego 2008 r. na stanowisko eksperta Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału w [...]Zarządu III – w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym wynoszącym 2.910 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 875 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniosła A. B. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...]września 2009 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji był konsekwencją zmiany regulacji prawnych dotyczących uposażenia policjantów dokonanej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). W ocenie organu rozpoznającego odwołanie rozkaz ten jest zgodny z prawem, ponieważ stanowi usankcjonowanie zmienionego stanu prawnego w omawianym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji nie był autorem zmian, a jedynie wykonawcą przepisów wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dodał, iż omawiany stan prawny wymagał wydania rozkazów personalnych o zwolnieniu i mianowaniu policjantów wyłącznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto stwierdził, iż w omawianej sytuacji brak było podstawy do zastosowania art. 38 ustawy o Policji, regulującego tryb przenoszenia policjanta na stanowisko niższe Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, iż organ administracji, rozpoznając więc sprawę ponownie, wskutek uchylenia wydanej przez niego decyzji, jest zobligowany do tego, aby przy wydawaniu nowej decyzji uwzględnić kwestie prawne i faktyczne, które przesądził już Sąd. Nadto winien zastosować się w swoim postępowaniu do wytycznych wyrażonych przez Sąd który sprawę już rozpoznawał. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organom obu instancji można zarzucić naruszenie normy art. 153 P.p.s.a. Sąd wojewódzki wskazał, iż organ rozpoznający ponownie sprawę nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej przez Sąd administracyjny, oraz nie zastosował się do zawartych w uzasadnieniu Sądu wskazań, co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2009 r. stwierdził w sposób jasny i czytelny, iż działania organu polegające na zwolnieniu funkcjonariusza z dotychczasowego stanowiska, i mianowaniu na nowe, winno odbywać się z poszanowaniem reguł wywodzonych z normy art. 38 ustawy o Policji. Organ administracji mógł więc przenieść funkcjonariusza tylko na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. W oparciu o ww. ocenę prawną Sąd nakazał organowi m.in., aby ten, rozpoznając sprawę wykazał, iż poprzednie i nowe stanowisko służbowe, są stanowiskami równorzędnymi; aby wskazał, czy przeniósł skarżącą na niższe stanowisko czy też na równorzędne; aby w przypadku uznania, że przeniósł ją na stanowisko równorzędne, odniósł się do wszystkich parametrów obu stanowisk. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd podniósł, że organ nie wykonał powyższych wytycznych. Nie wykazał bowiem, aby poprzednio zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko było równorzędne z nowym. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, iż oceny równorzędności stanowisk nie można dokonywać w odniesieniu do różnych regulacji prawnych. Takie stanowisko organu może zostać ocenione jedynie jako niedopuszczalna polemika z prawomocnym orzeczeniem Sądu, którym organ jest związany. W świetle więc powyższego, jako zasadny jawi się wniosek, iż organ nie podjął w ogóle zagadnienia równorzędności, w myśl udzielonych mu przez Sąd zaleceń. Nie dokonał analizy obydwu stanowisk pod kątem ich równorzędności. Za taką analizę nie mogą bowiem być uznane wywody, iż nowe stanowisko jest analogiczne do zajmowanego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie w sprawie, w której nie ma zastosowania, - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisów §1, §2, §3,§5 pkt 2,§ 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu dyspozycji w nim zawartych w sprawie, w której winny mieć zastosowanie, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły przepisy postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena zaskarżonych decyzji winna prowadzić do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż organ wydając decyzję w sprawie nie wykonał wskazań sądu, co do stosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania a którymi organ był związany w związku z wydaniem w sprawie prawomocnego wyroku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1692/08. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, związanego ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16, co nastąpiło poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 oraz likwidację grupy 16a. Ponadto dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonego w załączniku nr 2 wskazanego rozporządzenia. Stosownie do § 5 pkt 2 policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie "Biura Spraw Wewnętrznych" przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. W tym stanie rzeczy rozkazem organizacyjnym nr [...]Komendanta Głównego Policji z dnia [...]lutego 2008 r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji w etacie Biura Spraw Wewnętrznych zmieniono nazwy stanowisk policyjnych, stopnie etatowe określone dla stanowisk policyjnych oraz grupy uposażenia zasadniczego, określone dla stanowisk policyjnych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przytoczony przepis nie oznacza zatem, że skarżąca została mianowana na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w poz. 78 tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Z tego względu nieuzasadnione byłoby wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 38 ustawy o Policji, bowiem wymieniony przepis reguluje jedynie przypadki przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zmiana stanowiska skarżącej wynikała zaś z obowiązku organu zastosowania aktu prawnego powszechnie obowiązującego - rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. Organ podkreślił, że Komendant Główny Policji musiał zastosować art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż miał obowiązek zwolnić policjanta z dotychczasowego stanowiska, aby móc mianować go na stanowisko przewidziane w znowelizowanym rozporządzeniu. Komendant Główny Policji nie był zatem kreatorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim - poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona , albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego z przepisów powołanego w jej podstawie. Należy zgodzić się z oceną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z której wynika, że organy administracji publicznej nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009r. W wyroku tym Sąd polecił organowi aby ponownie rozpoznając sprawę wykazał, iż nowe stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącą jest równorzędne do stanowiska poprzednio zajmowanego. Pomimo związania organu na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) oceną zawartą w wyroku Sądu z dnia 25 marca 2009r. kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona. W tym miejscu uzasadnione wydaje się być przypomnienie, że okoliczności wpływające na ocenę w zakresie równorzędności stanowisk służbowych lub braku takiej równorzędności są istotne z punktu widzenia prawa materialnego, ponieważ zmiana treści stosunku służbowego policjanta poprzez przeniesienie go na inne stanowisko służbowe może polegać na jego awansowaniu, przeniesieniu na stanowisko równorzędne lub przeniesieniu na niższe stanowisko. W stosunku służbowym policjanta nie występuję postać jego modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie na nowe stanowisko ( por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Kolonia Limited, Wrocław 2000, str. 110 ). Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej w sprawie znajduje zastosowanie art.38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2007r. Nr. 43, poz. 277 ze zm. ) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest też pogląd jakoby Komendant Główny Policji nie zmienił skarżącej warunków służby, gdyż zmiana ta nastąpiła z mocy prawa. Zauważyć należy że organ wydając rozkaz o zwolnieniu skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowaniu na nowe stanowisko służbowe oraz ustalając należne uposażenie nie stosował norm " automatycznie", lecz w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr. 24, poz. 149 ) dokonywał wyboru przepisów, które wskazywały na jakie stanowisko, z określonymi warunkami służby należy mianować skarżącą w związku z wejściem w życie nowych przepisów. Komendant Główny Policji stosując normy prawne w indywidualnej sprawie podlegał systemowi powszechnie obowiązującego prawa regulującego warunki służby policjantów, w tym przede wszystkim ustawie o Policji. Przepisy rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008r. nie wyłączają i nie mogą z uwagi na jego rangę wyłączać przepisów ustawy o Policji. .Takie wyłączenie byłoby możliwe w drodze odpowiednich regulacji ustawowych ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003r. II Sa 4054/01 Lex nr. 142335 ). Niewątpliwie wejście w życie nowego rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008r. zobowiązywało organ do ustalenia na nowo warunków służby skarżącej, z uwzględnieniem jednak regulacji zawartych w ustawie o Policji. Powołany jako podstawa prawna rozkazu przepis art.32 ust.1 ustawy o Policji jest normą kompetencyjną, pozbawiona treści materialnoprawnej ( por. wyrok NSA z 30 czerwca 1992r. sygn. II SA 161/92, ONSA 1994/1/8 ) Jak wspomniano wcześniej zmiana stosunku służbowego policjanta, nawet w sytuacji gdy wymuszona jest wprowadzeniem nowych regulacji dotyczących uposażenia policjanta, musi następować w zgodzie z przepisami określającymi warunki przenoszenia policjantów na wyższe, równorzędne lub niższe stanowiska służbowe. Z tych przyczyn jak słusznie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2009r. dla oceny legalności rozkazu o zwolnieniu skarżącej z zajmowanego stanowiska i mianowaniu na nowe z ustaleniem nowych warunków pełnienia służby konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy nowe stanowisko jest równorzędne do poprzednio zajmowanego przez policjanta, czy też jest to stanowisko niższe. Oceny w zakresie równorzędności stanowisk służbowych nie można jak czyni to skarżący kasacyjnie uzasadniać obowiązkiem dostosowania stanowisk do zmian wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008r. W takiej sytuacji konieczne bowiem staje się porównanie parametrów stanowiska poprzednio zajmowanego z parametrami stanowiska nowego i w zależności od wyników porównania zastosowanie określonej regulacji prawnej dotyczącej przeniesienia policjanta na określone stanowisko służbowe. Ocena w zakresie równorzędności stanowisk służbowych jako przesłanka pozwalająca na skontrolowanie zaskarżonego rozkazu wymaga porównania stanowisk pod kątem nie tylko uposażenia zasadniczego, ale też dodatków do uposażenia i stopnia etatowego. Ponieważ w niniejszej sprawie do chwili obecnej organy pomimo związania ich wyrokiem Sądu z dnia 25 marca 2009r. oceny takiej nie dokonały, zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Do dnia dzisiejszego nie jest wiadome, czy stanowisko na które została mianowana skarżąca jest stanowiskiem równorzędnym, czy niższym do zajmowanego wcześniej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.