I SAB/Bk 1/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie ZUS Oddział w B. w związku z nie wydaniem w stosunku do skarżącego decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Wnioskiem z [...] stycznia 2009 r. R. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w S. (dalej zwanego Zakładem) o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], w części dotyczącej R. S., uzasadniając swój wniosek bezprzedmiotowością postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Zakład wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało zakończone poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], i z tych względów nie jest możliwe wydanie decyzji w tej sprawie. Z powyższym stanowiskiem organu nie zgodził się R. S. i wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. Zarzucił on organowi rentowemu bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie 2 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku, decyzji o umorzeniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], w części dotyczącej R. S. Sąd Okręgowy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P., postanowieniem z [...] września 2009 r., sygn. akt [...] przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, jako organowi właściwemu w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd powołał się na treść art. 37 § 1 k.p.a., w myśl którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Postanowieniem z [...]listopada 2009 r., znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił zażalenia wniesionego przez R. S. – na bezczynność Zakładu – z powodu jego niezasadności. Jednocześnie pouczono zainteresowanego, że na powyższe postanowienie nie przysługuje zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. R. S. pismem z [...] grudnia 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na niewydanie przez Zakład decyzji o umorzeniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga na bezczynność może być wniesiona skutecznie tylko w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a więc tam, gdzie przepisy przewidują wydawanie aktów władczych. Zdaniem organu taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku, zaskarżony brak rozstrzygnięcia dotyczy bowiem sprawy, w której wyłączono sądowo – administracyjny tryb zaskarżenia, eliminując także możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na postawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia bezczynności organu (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Skarżący domagał się wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], w części dotyczącej R. S., w której stwierdzono odpowiedzialność skarżącego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Organ rentowy odmówił wydania decyzji, uzasadniając to tym, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało już zakończone poprzez wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawy ubezpieczeniowe, do których zalicza się rozpoznawany przypadek, mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Trzeba jednak pamiętać, że art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej, w której poddano kontroli sądu niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie ubezpieczeniowej toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej u.s.u.s. oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Powołany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową (wiodącą) zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kpc, ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Wobec powyższych regulacji zwraca uwagę przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (vide postan. NSA z 05 grudnia 2008 r. I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (vide postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko ma bezpośrednie przełożenie na ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność w sprawie niniejszej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze wydane, co należy podkreślić, w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowa sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Zaskarżony brak rozstrzygnięcia dotyczy bowiem sprawy, w której wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, eliminując zatem również możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów p.p.s.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 83 ust. 3 u.s.u.s. odwołanie do sądu (zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. - sądu powszechnego) przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie. Ustawodawca, wyłączając generalnie w sprawach ubezpieczeniowych właściwość sądu administracyjnego, przewidział zatem także możliwość zaskarżenia niedziałania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wprowadzając swoistą "skargę na bezczynność" - rozpoznawaną przez sąd powszechny. W sytuacji, gdy organ w sprawach ubezpieczeniowych opóźnia się z rozstrzygnięciem sprawy lub takiego rozstrzygnięcia nie wydaje, strona nie jest więc pozbawiona drogi sądowej. W sprawie nie została spełniona dyspozycja przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. wyłączająca możliwość odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, z powodu wcześniejszego uznania się przez sąd powszechny za niewłaściwy. Z akt sprawy nie wynika, aby na obecnym etapie, tj. po rozpoznaniu zażalenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] listopada 2009 r., sąd powszechny wypowiadał się w kwestii swojej właściwości w niniejszej sprawie. Skarżący skierował wyłącznie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.