II OSK 886/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 465/09 w sprawie ze skargi Z. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddalono skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 465/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Z. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Opolski, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał Radę Miasta K.-K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Z. P., w terminie 30-dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Miasta K.-K. na sesji w dniu [...] lipca 2009 r. oraz w dniu [...] września 2009 r. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. P.. W dniu [...] września 2009 r. Wojewoda Opolski przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomienie o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K.-K. Z.P., który utracił prawo wybieralności w związku z uprawomocnieniem się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Do zawiadomienia dołączono projekt zarządzenia zastępczego. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwania Rady Miasta K.-K.do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Z.P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, który stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wskazywał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że radny Rady Miasta K.-K. Z.P. utracił prawo wybieralności w dniu [...] września 2008 r., kiedy to uprawomocnił się wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Z konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego przyjętej w art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw wynika, że mandat ustaje z mocy prawa z chwilą wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a upływ trzymiesięcznego terminu do podjęcia uchwały przez radę gminy, nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, gdyż termin ten ma jedynie charakter instrukcyjny. Z uwagi zatem na fakt niepodjęcia przez Radę Miasta K.-K. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, w terminie 30 dni od wezwania, które wystosowane został w dniu [...] czerwca 2009 r., należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego zarządzeniem zastępczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe zarządzenie zastępcze wywiódł radny Z. P., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i wygaszenie mandatu radnego, pomimo braku przesłanek. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostało warunkowo umorzone prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne o czyn z art. 178 § 2 k.k. z okresem próby ustalonym na 1 rok. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się [...] września 2008 r., a okres próby zakończył się [...] września 2009 r. Zakończenie okresu próby oznacza, że stosownie do art. 68 § 1 k.k. nie może zostać już wszczęte postępowanie karne w tej samej sprawie. Stwierdzenie, zatem wygaśnięcia mandatu radnego przez Wojewodę już po pomyślnym zakończeniu okresu próby, a tym samym i osiągnięciu celu kary jest niezrozumiałe, zwłaszcza w sytuacji, gdy przez cały okres pełnił bez zarzutu i nieprzerwanie funkcję radnego, działając na rzecz dobra społeczności. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w sprawie zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Opolskiego zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."). Sąd I instancji podał, że art. 98a ust. 1 w/w ustawy stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Sąd wskazał, iż Wojewoda Opolski, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał Radę Miasta K.-K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Z.P., w terminie 30-dni od dnia doręczenia wezwania, że Rada Miasta K.-K. na sesji w dniu [...] lipca 2009 r. oraz w dniu [...] września 2009 r. nie podjęła stosownej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego i stąd też po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K.-K. Z.P. WSA stwierdził także, że wątpliwości nie budzi w sprawie fakt, iż skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem karnym zapadłym w dniu [...] sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt [...], za czyn z art. 178 k.k., (samowolne oddalenie się z miejsca zdarzenia, będąc pod wpływem alkoholu), to jest przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Nie budzi wątpliwości także i to, że postępowanie w sprawie zostało warunkowo umorzone, a ustalony okres próby wynosił 1 rok. Wyrok uprawomocnił się [...] września 2008 r. Skarżący nie kwestionował powyższych faktów, a wręcz je przyznał w treści skargi. Organ trafnie zatem uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiła po stronie skarżącego utrata prawa wybieralności, o której stanowi art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Tym samym zaistniała ustawowa przesłanka skutkująca wygaśnięciem z mocy prawa mandatu radnego z art. 190 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Sąd podał też, że zaistnienie przesłanki z art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw powoduje ex lege wygaśniecie mandatu radnego i to ze skutkiem ex tunc (w niniejszym przypadku z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu w sprawie karnej), jednakże sam fakt zaistnienia przesłanek ustawowych wygaśnięcia mandatu radnego wymaga stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze uchwały rady gminy, która to uchwała ma charakter aktu deklaratoryjnego. Sąd wskazał również, że użyte w art. 190 ust. 2 ustawy sformułowanie "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, po upływie którego rada pozostaje w bezczynności. Termin ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 334/08), a zatem po upływie tego terminu rada w dalszym ciągu uprawniona, a nawet zobowiązana jest do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku zaistnienia okoliczności, o których stanowi art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż pomyślnie zakończył okres próby ustalony wyrokiem w postępowaniu karnym pozostaje bez wpływu na wykonanie przez Wojewodę ustawowego obowiązku dotyczącego wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego, w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy gminy pozostaje w bezczynności i nie podejmuje wymaganej prawem uchwały, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Mandat radnego ustaje z mocy prawa z chwilą wystąpienia m.in. przesłanki zawartej w art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw i stąd też jego "utrata" następuje w przypadku wystąpienia (spełnienia) ustawowej przesłanki, bez względu na inne później zaistniałe zdarzenia. W skardze kasacyjnej, działający z pomocą pełnomocnika, Z. P., powołując się na art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprawidłowym rozumieniu art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, poprzez przyjęcie, że na podstawy wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy, nie mają wpływu żadne przesłanki zaistniałe po zdarzeniu skutkującym utratą prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów oraz art. 98a ust. 1 i 2 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wniesiono w związku z tym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że teza Sądu, iż podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu bądź wydanie zarządzenia zastępczego musi mieć miejsce bez względu na wszelkie zdarzenia zaistniałe po powstaniu przesłanki do wygaszenia mandatu, jest trafna w sytuacjach klasycznego naruszenia prawa przez osobę sprawującą mandat radnego, co powoduje utratę prawa wybieralności i tym samym konieczność zaprzestania sprawowania funkcji. Sytuacja skarżącego kasacyjnie nie może zostać zaliczona do klasycznych, bowiem po uprawomocnieniu się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne, sprawował on mandat oraz odbył okres próby, a także złożył wniosek o zatarcie skazania, co oznacza, że jego mandat zostanie wygaszony po ponownym uzyskaniu przez niego prawa wybieralności. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w sprawie dochodzi do sytuacji, w której nieprzestrzeganie terminów instrukcyjnych spowodowało, że osoba z wyrokiem karnym sprawowała mandat radnego, a następnie po odzyskaniu prawa wybieralności mandat traci. Normy prawa administracyjnego materialnego muszą być konfrontowane z przepisami innych podstawowych dziedzin prawa, w tym prawa karnego, a także prawa konstytucyjnego. Poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt pozostawania w związku z stanowionych norm prawa z normami konstytucyjnymi, mającymi charakter nadrzędny i uniwersalny. Skoro właściwe postrzeganie prawa musi mieć walor interpretacji prowadzonej z udziałem uniwersalnych norm konstytucyjnych, tym samym właściwe będzie stosowanie się do reguł gwarancyjnych prawa międzynarodowego. Dla dobrego i właściwego rozumienia norm, a tym samym nienaruszania szeroko rozumianych gwarancji procesowych, jest takie stosowanie prawa, które nie narusza podstawowych praw jednostki. Przepis z art. 174 ust. 1 p.p.s.a., mówiący o naruszeniu prawa poprzez jego błędną interpretację powinien być postrzegany w sposób przedstawiony powyżej. Terminy dla podjęcia uchwał przez radę gminy, a co za tym idzie, ujmujące w ramy czasowe postępowanie, łącznie z wydaniem zarządzenia zastępczego przez wojewodę nie powinny działać wbrew założeniom norm prawa karnego, które odbyciu okresu próby nadaje określony sens. Podobnie dzieje się z zatarciem skazania. Zgodnie z przepisami konstytucji, a także aktami międzynarodowymi, np. Międzynarodowym Paktem Praw Politycznych i Obywatelskich, przewlekłość postępowania w każdej sprawie jest niewskazana i niepożądana. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał ponadto, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok karny wiąże co do treści sąd administracyjny. Tym samym, skoro sąd karny wydał określony wyrok, kierując się racjami ustawowymi i przesłankami warunkowego umorzenia postępowania karnego oraz wyznaczył okres próby, należałoby zwrócić uwagę na cel takiego działania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji wystąpienia luki systemu prawa, polegającej na niedopasowaniu terminów wygaszenia mandatu i terminów przewidzianych w procedurze karnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej kierunkuje zarzuty na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw oraz art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W przypadku podniesienia tego rodzaju zarzutu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień i odpowiednio do nich, powinna być przeprowadzona wykładnia prawidłowa. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej odniósł się w jej uzasadnieniu do pierwszego z powyższych standardów formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego (powołując błędnie ust. 1 zamiast pkt 1 w ramach art. 174 p.p.s.a.), wskazując, że nie może z treści wskazanych przepisów wynikać, iż na podstawy wygaśnięcia mandatu nie mają wpływu żadne przesłanki zaistniałe po zdarzeniu skutkującym utrata prawa wybieralności. Nie wskazał jednak ani tego, w jakim zakresie jego przekonanie wynika z błędnej wykładni, ani tego, jak należałoby wykładnię tych przepisów (zwłaszcza art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej) przeprowadzić, aby do takiego wyniku wykładni dojść. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, odnosząc się do faktów, które w jego ocenie zmieniają podstawę normatywnej kwalifikacji sytuacji, w jakiej się znalazł, w istocie nie wskazał, jaka norma prawna wynika z przepisów prawa stanowiących podstawę tego zarzutu. Już tylko z tego względu zarzut wskazany w podstawie skargi kasacyjnej nie może zostać uznany za skuteczny. Niezależnie od powyższego, także merytoryczna analiza wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przesłanek wskazuje na niezasadność zarzutu. Stosownie do art. 190 ust 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa, z momentem wystąpienia utraty prawa wybieralności. Okoliczność ta (utrata prawa wybieralności) w stosunku do skarżącego kasacyjnie wystąpiła z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu, którym warunkowo umorzono prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne za popełnienie czynu z art. 178 k.k. i wyznaczono okres próby jednego roku, tj. w dniu [...] września 2008 r. (art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji). Zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego ma w tej sprawie charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ono jedynie w sposób władczy, jednostronny i autorytatywny, że skutek prawny wygaśnięcia mandatu radnego w stosunku do skarżącego kasacyjnie z powodu utraty przez niego prawa wybieralności nastąpił z mocy prawa z dniem [...] września 2008 r. W kontekście powyższego brak jest podstaw uwzględnienia w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę okoliczności zachodzących po tej dacie, niezależnie od przekonania skarżącego kasacyjnie o tym, że jego sytuacja nie jest sytuacją klasyczną. Dotyczy to zarówno działalności skarżącego jako radnego w okresie po dniu [...] września 2008 r. jak też wystąpienia o "zatarcie skazania" w stosunku do skarżącego. Nie zmieniają tej oceny także zupełnie nierozwinięte argumentacyjnie powołanie się w skardze kasacyjnej na związek norm prawa administracyjnego z prawem karnym (także pod kątem trafnego skądinąd przekonania o związaniu sądu administracyjnego wyrokiem sądu karnego, tyle że nie mogącym przesądzać w żadnym zakresie o trafności zarzutu), na związek tego prawa z bliżej nieokreślonymi normami prawa konstytucyjnego oraz prawa międzynarodowego. Bez znaczenia dla wyniku kontroli kasacyjnej i zupełnie nietrafne są wywody dotyczące luki systemu prawa, której istnienia autor skargi kasacyjnej nie tylko nie dowiódł, ale też w ogóle nie wskazał. W tym stanie rzeczy i w świetle powyższej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny opierając się na art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.