II SA/Op 465/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda Opolski, pismem z dnia 12 czerwca 2009r. wezwał Radę Miasta K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Z. P., w terminie 30-dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Miasta K. na sesji w dniu 13 lipca 2009r. oraz w dniu 9 września 2009r. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. P. W dniu 19 września 2009r. Wojewoda Opolski przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomienie o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K. Z. P., który utracił prawo wybieralności w związku z uprawomocnieniem się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Do zawiadomienia dołączono projekt zarządzenia zastępczego. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...], Nr [...], Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwania Rady Miasta K. do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Z. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wskazywał organ, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że radny Rady Miasta K. Z. P. utracił prawo wybieralności w dniu 3 września 2008r., kiedy to uprawomocnił się wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Argumentował nadto organ, że z konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego przyjętej w art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw wynika, że mandat ustaje z mocy prawa z chwilą wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a upływ trzymiesięcznego terminu do podjęcia uchwały przez radę gminy, nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, gdyż termin ten ma jedynie charakter instrukcyjny. Z uwagi zatem na fakt, nie podjęcia przez Radę Miasta K. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, w terminie 30 dni od wezwania, które wystosowane został w dniu 12 czerwca 2009r., należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego zarządzeniem zastępczym. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wywiódł radny – Z. P., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym i wygaszenie mandatu radnego, pomimo braku przesłanek. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008r. zostało warunkowo umorzone prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne o czyn z art. 178 § 2 K.k. z okresem próby ustalonym na 1 rok. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się 3 września 2008r., a okres próby zakończył się 3 września 2009r. Zakończenie okresu próby oznacza, że stosownie do art. 68 § 1 K.k. nie może zostać już wszczęte postępowanie karne w tej samej sprawie. Stwierdzenie, zatem wygaśnięcia mandatu radnego przez Wojewodę już po pomyślnym zakończeniu okresu próby, a tym samym i osiągnięciu celu kary jest niezrozumiałe, zwłaszcza w sytuacji, gdy przez cały okres pełnił bez zarzutu i nieprzerwanie funkcję radnego, działając na rzecz dobra społeczności. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie zastępcze z dnia [...] Wojewody Opolskiego, który działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr142, poz.1591 z późn. zm.) wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwania Rady Miasta K. do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Z. P. Na wstępie należy odnotować, iż zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Opolskiego zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.. Art. 98 a ust. 1 w/w ustawy stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Wojewoda Opolski, pismem z dnia 12 czerwca 2009r. wezwał Radę Miasta K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Z. P., w terminie 30-dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Miasta K. na sesji w dniu 13 lipca 2009r. oraz w dniu 9 września 2009r. nie podjęła stosownej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego i stąd też po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K. Z. P. W świetle powyższego uznać należało, iż niepodjęcie przez Radę Miasta K. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego Z. P. nastąpiło wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (j.t. Dz.U. z 2003r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), a zaskarżone zarządzenie zastępcze znajdowało oparcie w przepisach prawa. Przepis art. 98 a ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem podstawę do podjęcia przez organ nadzoru odpowiednich czynności, w sytuacji gdy organ gminy nie podejmuje czynności do których zobligowany jest przepisami prawa. Wojewoda z racji przyznanych uprawnień zobligowany jest do nadzorowania działalności samorządowej w zakresie zakreślonym przepisami prawa, ingerowania w przypadku naruszenia prawa przez organy gminy, jak i w przypadku pozostawania przez ten organ w bezczynności, gdy winien podjąć przewidziane prawem uchwały. Wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego, w przypadku milczenia organu stanowiącego organ gminy, gdy spełnione są przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, a to do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z mocy prawa, nie narusza interesu społeczności lokalnej, który to interes wyraża się przede wszystkim w działaniu organów samorządu na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Wątpliwości nie budzi w sprawie fakt, iż skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem karnym zapadłym w dniu 27 sierpnia 2008r. w sprawie o sygn. akt [...], za czyn z art. 178 K.k., (samowolnego oddalenia się z miejsca zdarzenia, będąc pod wpływem alkoholu), to jest przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Nie budzi wątpliwości także i to, że postępowanie w sprawie zostało warunkowo umorzone, a ustalony okres próby wynosił 1 rok. Wyrok uprawomocnił się 3 września 2008r. Skarżący nie kwestionował powyższych faktów, a wręcz je przyznał w treści skargi. Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że w niniejszej sprawie nastąpiła po stronie skarżącego utrata prawa wybieralności, o której stanowi art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (ust. 1 art. 190 ustawy). Prawa wybieralności, stosownie do ust. 2 pkt 2 art. 7 ustawy, nie mają osoby, wobec, których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Zatem prawomocny wyrok skazujący, w tym również warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi obligatoryjną przesłankę utraty prawa wybieralności stanowi. Przepis ustawy w tym zakresie jest jednoznaczny i kategoryczny. Stąd też zasadnie uznał organ, że w przedmiotowej sprawie skarżący utracił prawo wybieralności wobec skazania go prawomocnym wyrokiem, którym warunkowo umorzono postępowanie karne w sprawie popełnienia przez skarżącego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, o której stanowi art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, a tym samym zaistniała ustawowa przesłanka skutkująca wygaśnięciem z mocy prawa mandatu radnego z art. 190 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2 art. 190). Radnemu przed podjęciem uchwały należy umożliwić złożenie wyjaśnień (ust. 3 art. 190). Art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) przewiduje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa, na skutek wystąpienia jednego ze zdarzeń opisanych w tym przepisie. Mandat skarżącego wygasł, zatem z mocy prawa z dniem 3 września 2008r., to jest z dniem uprawomocnienia się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego następuje w postaci uchwały rady gminy, co wynika z ust. 2 art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, a powyższy akt ma jedynie charakter deklaratoryjny. Za przyjęciem deklaratoryjnego charakteru uchwały rady przemawia zawarty w ust. 2 art. 190 ustawy sformułowanie "stwierdza". Ust. 2 art. 190 ustawy stanowi, bowiem, iż rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro ustawodawca posłużył się w tym przepisie sformułowaniem "stwierdza", oznacza to, że jakiś fakt już zaistniał, ma miejsce, a jego zaistnienie znajduje potwierdzenie w podjętej uchwale. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się nadto, że zaistnienie przesłanki z art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw powoduje ex lege wygaśniecie mandatu radnego i to ze skutkiem ex tunc (w niniejszym przypadku z dniem uprawomocnienie się wyroku sądu w sprawie karnej), jednakże sam fakt zaistnienia przesłanek ustawowych wygaśnięcia mandatu radnego wymaga stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze uchwały rady gminy, która to uchwała ma charakter aktu deklaratoryjnego (por. wyrok NSA w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2003r., sygn. akt SA/Rz 925/03 – OSS 2004/4/108; wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2000r., sygn. akt II SA 119/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 2137/07; czy wyrok NSA z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1814/07, LEX nr 507889). Co więcej, bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje. Jeśli skutek prawny (np. wygaśnięcie mandatu radnego) wymaga jego stwierdzenia aktem deklaratoryjnym (w tym przypadku uchwałą rady gminy), to nie można się nań skutecznie powoływać do czasu, gdy akt taki nie stanie się ostateczny (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1844/07, LEX nr 1844/07). Podkreślenia wymaga także i to, że użyte w art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw sformułowanie "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, po upływie, którego rada pozostaje w bezczynności. Termin ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r., sygn. II OSK 334/08, LEX nr 507896), a zatem po upływie tego terminu rada w dalszym ciągu uprawniona, a nawet zobowiązana jest do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku zaistnienia okoliczności, o których stanowi art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż pomyślnie zakończył okres próby ustalony wyrokiem w postępowaniu karnym pozostaje bez wpływu na wykonanie przez Wojewodę ustawowego obowiązku dotyczącego wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego, w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy gminy pozostaje w bezczynności i nie podejmuje wymaganej prawem uchwały, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Wojewoda obowiązany jest działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w granicach nimi zakreślonych. Mandat radnego ustaje z mocy prawa z chwilą wystąpienie m.in. przesłanki zawartej w art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw i stąd też jego "utarta" następuje w przypadku wystąpienia (spełnienia) ustawowej przesłanki, bez względu na inne później zaistniałe zdarzenia. Mając, zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.