I OZ 192/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Centrum [...] w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SO/Sz 11/09 o wymierzeniu Dyrektorowi Centrum [...] w S. grzywny za nieprzekazanie w terminie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie skargi J. G. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J. I. – G. na opinię Centrum [...] w S. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby wczesnego wspomagania rozwoju dziecka p o s t a n a w i a: 1. oddalić zażalenie, 2. oddalić wniosek J. G. o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SO/Sz 11/09 wymierzył Dyrektorowi Centrum [...] grzywnę w wysokości 300 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi J. G. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego Jo. I. – G. wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi. W przedmiotowym wniosku podniesiono, iż w dniu 15 czerwca 2009 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Centrum [...] w S. – zwanego dalej Centrum, w związku z wydaniem negatywnej opinii w dniu [...] marca 2009 r. o braku potrzeby wczesnego wspomagania rozwoju dziecka i odmową uwzględnienia żądania usunięcia naruszenia prawa przy jej wydawaniu. W związku z upływem ustawowego terminu, określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje ją wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia i niedopełnieniem przez organ obowiązku, zasadnym jest wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na wniosek, wnosząc o jego oddalenie, organ wskazał, iż uchybienie terminu w przekazaniu skargi wraz z całą dokumentacją było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, bowiem skarga wpłynęła do Centrum podczas urlopu dyrektora placówki, a żadna z osób obsługujących sekretariat i przyjmujących korespondencję, z uwagi na specyfikę urzędu, nie mając wiedzy w tym zakresie, nie dokonały żadnych czynności w przedmiotowej sprawie wpinając pismo do dokumentacji dziecka, tym bardziej, iż ze skargi nie wynikał obowiązek jej przekazania do Sądu, bowiem nie było stosownego pouczenia, w związku z czym sekretarka nie skonsultowała telefonicznie w/w. sprawy odkładając ją do akt. Niezwłocznie po powrocie z urlopu dokonano odpowiednich czynności i skargę wraz z dokumentacją przesłano 16 października 2009 r. dołączając stosowne wyjaśnienia. Działanie to nie było zawinione i nie wynikało ze złej woli organu a wniosek o ukaranie grzywną jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego oraz pozbawiony podstaw formalnych i prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając za podstawę regulację art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, stwierdził, iż bezspornie mimo upływu w/w ustawowego terminu do przekazania skargi Sądowi Dyrektor Centrum [...] nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, bowiem z akt sprawy wynika, że przedmiotowa skarga z dnia 15 czerwca 2009 r., wpłynęła do organu w dniu 16 czerwca 2009 r. (k. 11 akt sądowych sygn. akt II SA/Sz 1180/09) i stosownie do treści cyt. powyżej art. 54 § 2 P.p.s.a. organ winien przekazać ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do dnia 15 lipca 2009 r., a przekazał dopiero w dniu 16 października 2009 r. (k. 33 akt sądowych sygn. II SO/Sz 6/09), a zatem ze znacznym jego przekroczeniem. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż 30 - dniowy termin na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ma istotne znaczenie, bowiem ustawodawca zakreślił w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a., jednocześnie kreując w ten sposób odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi musi dochować 30 - dniowego terminu, w przeciwnym razie narusza art. 54 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny, który obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że obowiązek nie przestanie istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 - dniowego terminu. Odnosząc się do wyjaśnień Dyrektora Centrum, że przyczyną opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na skargę było między innymi okres przebywania na urlopie oraz brak profesjonalnej obsługi prawnej jednostki oświatowej Sąd I instancji stwierdził, że wskazane okoliczności nie są przesłankami zwalniającymi organ z obowiązku przekazania Sądowi w odpowiednim terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę a tym samym usprawiedliwiającymi odstąpienie przez Sąd od wymierzenia grzywny, bowiem obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie pracy, aby nawet w sezonie urlopowym sprawy wymagające działania z dochowaniem ustawowego terminu były realizowane zgodnie z tym obowiązkiem. Brak wiedzy pracownika organu i fachowej obsługi nie stoi na przeszkodzie wywiązania się z tego obowiązku, skoro w dobie powszechnego dostępu do telekomunikacji wszelkie wątpliwości co do sposobu i trybu załatwienia konkretnej sprawy nie wymagają podjęcia nadzwyczaj skomplikowanych czynności. W tym stanie sprawy, wniosek strony o wymierzenie Dyrektorowi Centrum [...] w S. kary grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony, zaś określając wysokość grzywny, z jednej strony kierując się faktem, iż przed rozpoznaniem niniejszego wniosku organ wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z dokumentacją i odpowiedzią na skargę, z drugiej jednak strony mając na względzie, iż opóźnienie było znaczne wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł, wskazując jednocześnie, iż zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2008 r. (M. P. 2009/9/112), które wynosiło w 2008 r. 2.943,88 zł mógł wymierzyć grzywnę do kwoty 29.438,80 zł (tj. do dziesięciokrotności tegoż wynagrodzenia). Na powyższe postanowienie Dyrektor Centrum wniósł zażalenie, w którym zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną, zaś w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia o obniżenie grzywny do symbolicznej złotówki oraz o zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, bowiem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż wymierzenie grzywny ma charakter dyscyplinująco – represyjny i w ten sposób przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. powinien być stosowany – o czym świadczy dobitnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II GZ 78/08, w którym wskazano, iż wypełnienie przez organ obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., nawet po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny wyłącza możliwość wymierzenia grzywny. Zatem wniosek powinien być oddalony. Ponadto organ przedstawił przebieg całości zdarzeń w sprawie, wskazując, iż skarżący również popełnił błąd, bowiem pierwotny wniosek o ukaraniu organu grzywną został odrzucony postanowieniem z dnia 6 listopada 2009 r. (sygn. akt II SO/Sz 6/09), które uprawomocniło się w dniu 24 listopada 2009 r. i jako taki nie wywołuje żadnych skutków prawnych i powinien być traktowany jako niebyły. Skarżący składając ponowny wniosek o ukaranie grzywną dnia 24 listopada 2009 r. wiedział już o wykonaniu ciążącego obowiązku przez organ i zdaniem wnoszącego zażalenie, nie miał na celu przymuszenia organu do wypełnienia obowiązku, już wykonanego, ale jedynie był zemstą wymierzoną w Dyrektora Centrum za wydanie odmownej opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka - małoletniego J. G. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem grzywna nie jest środkiem represyjnym a mieszanym, a jej wymiar bądź odstąpienie winno zależeć od okoliczności sprawy. Sąd wskazując kwotę 29.438,80 zł tj. górną granicę grzywny wywierał psychologiczną presję, strach przed konsekwencjami i odmówił organowi uznania naprawienia błędu poprzez rozstrzygnięcie wyłącznie restrykcyjne, nie uwzględniając okoliczności łagodzących w postaci: okresu urlopowego, niesprzyjających cięć etatów w pionie administracyjnym, z powodu trudnej sytuacji ekonomicznej placówek oświatowych, gdzie generalnie 2 etaty muszą obsłużyć sekretariat w godzinach od 7.00 -18.00, aby dać szansę skorzystania z pomocy Centrum rodzicom pracującym oraz załatwić inne istotne dla placówki sprawy, które są pracochłonne i jest ich ogrom. Zdarzenie niedopełnienia obowiązku ma charakter incydentalny. Wojewódzki Sąd uwzględniając kolejny wniosek strony, pomimo popełnienia błędu przez podmiot mający wiedzę profesjonalną, spowodował, iż skarżący otrzymał szansę naprawienia błędu zaś takiego prawa Sąd pozbawił organ. Zatem takie nierówne traktowanie stron w świetle prawa można poczytywać jako dyskryminowanie żalącego się, przy zachowaniu większych przywilejów dla strony skarżącej. W odpowiedzi na zażalenie J. G. wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie od Dyrektora Centrum [...] na jego rzecz zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, tj. kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Powyższe przepisy przewidują zatem wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala Sądowi na wymierzenie takiej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ 30 - dniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie bezspornie z akt sprawy wynika, iż Dyrektor Centrum [...] uchybił określonemu wyżej 30 – dniowemu terminowi, gdyż skargę strony, która wpłynęła do organu 15 czerwca 2009 r. wraz z aktami administracyjnymi przekazał do Sądu I instancji dopiero dnia 16 października 2009 r. – wpływ do Sądu 20 października 2009 r., a termin bezsprzecznie upływał w dniu 15 lipca 2009 r. Zatem doszło do jego znacznego przekroczenia - na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd. Drugi warunek w postaci złożenia wniosku przez stronę został również spełniony, a fakt odrzucenia pierwotnego wniosku z dnia 20 sierpnia 2009 r. strony nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem po pierwsze sam skarżący stwierdził, iż wniosek odrzucony nie wywołuje skutków prawnych i winien być traktowany jako niebyły, a po drugie kolejny wniosek nieobarczony wadami formalnymi został złożony faktycznie już po wykonaniu (wprawdzie opóźnionym) obowiązku, ale istotą wymierzenia grzywny w sprawie było właśnie zaistniałe opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z dokumentami i odpowiedzią na skargę, do czego przyznał się sam organ. Na poparcie powyższego poglądu należy wskazać, iż skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, na którą również powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nawet po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy gdy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dotyczący umorzenia postępowania nie ma zastosowania, bowiem postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty, ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż również bez znaczenia jest termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Ponadto - słusznie w literaturze zwrócono uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku, a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie wniosek, który spełnia wymogi formalne, bez względu na to, czy organ swój obowiązek do daty posiedzenia sądu spełnił, czy też nie. Zatem nie jest on – wbrew twierdzeniu wnoszącego zażalenie – zemstą na Dyrektorze Centrum, ale egzekwowaniem przysługującego stronie prawa. Ponadto w uchwale podniesiono, iż nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 P.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej, która polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a Sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 P.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy, gdyż nie może być mowy o dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu. Wobec tego, przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Nie zasługują, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie organu w przekazaniu skargi podniesione zarówno w odpowiedzi na wniosek jak i w zażaleniu, wobec stwierdzenia, iż skarga nie została przekazana, gdyż sekretarka ani inny pracownik nie mieli świadomości, fachowej wiedzy co do postępowania ze skargą, bowiem z treści pierwszej strony skargi - jej nagłówka - i dołożenia należytej staranności chociażby przez uważne przeczytanie można było bez specjalnej wiedzy dowiedzieć się, iż pismo zatytułowano "skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Centrum [...]". Ponadto nie do zaakceptowania jest z pewnością argument, iż skargi nie przekazano, bo nie było stosownego pouczenia w tym zakresie. Należy z całą stanowczością wskazać, iż zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który mówiąc o zasadzie udzielania informacji wskazuje, że to organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a nie na odwrót. Również okoliczności co do redukcji pracowników, natłoku spraw, braku środków na zatrudnienie fachowej pomocy prawnej jak również kwestia nierównego traktowania stron przez uwzględnienie wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny nie są przekonywujące, bowiem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, to zadaniem organu jest odpowiednie zorganizowanie pracy nawet w sezonie urlopowym, strona zaś nie może ponosić negatywnych skutków nieprofesjonalnych działań, a organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji przysługującego stronie prawa do szybkiego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki – o czym była mowa wyżej. W niniejszej sprawie nie można powiedzieć, iż strona skorzystała z tego prawa. Zatem należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Należy dodać, iż okoliczność przekazania skargi wraz z aktami przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny została przez Sąd uwzględniona przy ustaleniu jej wymiaru, bowiem stosownie do treści art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywna mogła zostać ustalona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, które wyniosło w 2008 r. 2.943,88 zł, a została ustalona adekwatnie, z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu o 3 miesiące, w kwocie 300 zł. O kosztach postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Art. 203 i 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia sądu I instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Sąd II instancji jest obowiązany do zamieszczenia w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach z urzędu (art. 209 ustawy). Natomiast stosownie do treści art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 oraz art. 199 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.