IV SA/Wa 1913/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1913/09 Uzasadnienie W dniu 7 maja 2008 r. wpłynął do Urzędu W. wniosek B. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się w budynku wielorodzinnym z usługami w parterze przy [...] w W., użytkowanego dotychczas jako księgarnia, na lokal gastronomii, na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zaznaczono, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u. p. z. p. wydanie decyzji o warunkach, zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest, gdy łącznie są spełnione następujące warunki: kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych; dostęp do drogi publicznej; zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określając konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.). W dalszej części decyzji wskazano, iż szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u. p. z. p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym rozporządzeniem organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. i wymagań dotyczących ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie organu odwoławczego analiza wraz z wyznaczonym obszarem przyjętym do analizy została przez organ pierwszej instancji przeprowadzona prawidłowo. Kwestie przewidywanego przez Wspólnotę zwiększenia uciążliwości nie są przedmiotem oceny na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji w punkcie 1.2 decyzji ustalił warunki (m. in. w zakresie gromadzenia i odbioru odpadów komunalnych), jakie inwestor musi spełnić. Także kwestia odprowadzania ścieków gospodarczych została przez Prezydenta W. wyjaśniona, bowiem przed wydaniem decyzji zobowiązano inwestora do przedstawienia danych dotyczących możliwości podłączenia inwestycji do stosownego uzbrojenia, pozwalającego na prawidłowe korzystanie z lokalu. Gestor sieci podał warunki techniczne zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków dla modernizowanego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż powyższa analiza wykazała brak podstaw cło odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Realizacja planowanej inwestycji spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z analizy wynika, że na nieruchomościach położonych w obszarze objętym analizą i dostępnych z tej samej drogi publicznej znajdują się budynki mieszkaniowe z usługami w parterach, pozwalające na ustalenie funkcji, parametrów i cech zabudowy. Organ drugiej instancji podniósł także, iż miał na uwadze art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach, określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. Skarżący zarzucił: naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i braku uzasadnienia, na jakich dowodach organ oparł swoje rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U, 1964 nr 16 poz. 93 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie faktu bezprawnego ograniczenia prawa własności pozostałych współwłaścicieli oraz prognozowanego zwiększenia uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne oraz promieniowanie, a także zwiększoną emisję gorącego powietrza oraz produkcji odpadów i ścieków związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej; 3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u. p. z. p. poprzez przyjęcie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie ochrony własności skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się w budynku wielorodzinnym z usługami w parterze przy [...] w W., użytkowanego dotychczas jako księgarnia, na lokal gastronomii, na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja polega na zmianie funkcji lokalu użytkowego o pow. ok. 130 m2 znajdującego się na parterze siedmiokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego, położonego przy [...] w W. W lokalu tym poprzednio mieściła się księgarnia, natomiast inwestor zamierza przekształcić go w lokal gastronomiczny. Sąd podziela stanowisko organu, iż brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarzuty skargi skoncentrowały się na bezprawnym ograniczeniu prawa własności pozostałych właścicieli lokali przedmiotowego budynku oraz przewidywanego przez skarżącego zwiększenia uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne oraz promieniowanie, a także zwiększoną emisję gorącego powietrza oraz produkcji odpadów i ścieków związaną z prowadzeniem zamierzonej przez inwestora działalności gospodarczej. W związku z powyższym zauważyć należy, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, opubl. LEX 327513). Natomiast zbadanie, czy planowana inwestycja zwiększy wskazane w skardze uciążliwości jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi określonymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu -przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do badania poruszonych w skardze uciążliwości (hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania, emisji gorącego powietrza, produkcji odpadów i ścieków związaną z prowadzeniem zamierzonej przez inwestora działalności gospodarczej). Nie są też słuszne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u. p. z. p. Stosownie do tego przepisu warunkiem koniecznym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u. p. z. p. warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r., IV SA/Wa 1847/05, LEX nr 196465, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u. p. z. p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego. Zagwarantowanie oznacza posiadanie zapewnienia, gwarancji, że umowa na dostawę mediów w przyszłości zostanie zawarta. W niniejszej sprawie w aktach znajdują się dokumenty wskazujące na gotowość gestorów sieci do zawarcia z inwestorem stosownych umów, o których mowa w pkt 1.4 decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.