II SA/Ol 1012/09

Dnia 27 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości F., gmina N. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś przedmiotowa uchwała pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uchwalonego dla miasta i gminy N. Tereny oznaczone w dokumentacji planistycznej symbolami "RP/EW" (tereny rolne z możliwością budowy elektrowni wiatrowych) oraz tereny oznaczone symbolami "EE" (tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych) nie zostały wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. jako tereny przeznaczone do pełnienia takich funkcji. Ponadto podano, iż § 20 ust. 1 pkt 4 uchwały jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ten przepis ustawy zobowiązuje organ uchwałodawczy gminy do określenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Przyjęcie przez radę gminy zerowej stawki procentowej narusza powołany przepis ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła gmina N., reprezentowana przez radcę prawnego W. B., wnosząc o jego uchylenie w całości. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w N. pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. oraz nieokreślenie w uchwale stawek procentowych od wzrostu wartości nieruchomości, a także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu wskazano, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. nie wyklucza możliwości lokowania elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości F. Miejscowość ta bowiem w części III studium pkt. 2.3 strefa 3 – Pierścienia osadniczego około miejskiego w tytule kierunki zagospodarowania została wymieniona jako miejscowość kluczowa, preferowana do rozwoju wielofunkcyjnego. Ponadto w części dotyczącej kierunków polityki infrastrukturalnej wprowadzono możliwość wyboru przez użytkowników różnych nośników energii z wyraźną preferencją paliw przyjaznych dla środowiska, a elektrownie wiatrowe niewątpliwie są nośnikiem energii spełniających wymóg "przyjazne dla środowiska". W ocenie strony skarżącej prowadzi to do wniosku, iż Studium wskazuje na możliwość wykorzystania terenów w rejonie miejscowości F. na cele określone w uchwale Rady Miejskiej. W odniesieniu zaś do stawek procentowych, na podstawie których określa się opłatę za wzrost wartości nieruchomości, wskazano iż w § 20 skarżonej uchwały dla nieruchomości, których w wyniku uchwalenia planu wartość wzrosła, ustalono stawki procentowe od 5 do 20%. Jednak wzrost wartości nie dotyczy wszystkich nieruchomości objętych planem i dlatego też w uchwale w stosunku do tych nieruchomości wpisano stawkę zerową, aby nie można było podnieść zarzutu, iż sprawy tej nie uregulowano w uchwale. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu określenie "pierścień osadniczy około miejski" jednoznacznie wskazuje kierunki rozwoju gminy N. Potencjalna lokalizacja elektrowni wiatrowych w znacznym stopniu ogranicza lub całkowicie wyklucza możliwość rozwoju osadnictwa na danym terenie. Tym samym określenie tytułu tej części Studium podważa stwierdzenie zawarte w skardze o zgodności planu ze studium. Z kolei stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinna być ustalona dla wszystkich terenów elementarnych. Nieuprawnione jest twierdzenie, iż wzrost wartości nie dotyczy wszystkich nieruchomości, gdyż okoliczność ta ustalana jest dopiero w przypadku ewentualnego zbycia nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Określona w ten sposób wartość nieruchomości stanowi podstawę do podjęcia decyzji o pobraniu opłaty w oparciu o stawki ustalone w planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzania planów miejscowych. Jak podkreśla się w literaturze, studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych, wymienionych w art. 10 ust. 2 powołanej ustawy (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, komentarz C.H.Beck 2008, wydanie 4, s.80 i następna). Wprawdzie w niniejszej sprawie Studium zostało uchwalone w dniu "[...]", a zatem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), lecz przepisy tej ustawy zawierały analogiczne zapisy. Z mocy zaś art. 87 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Zatem powyższe uwagi odnoszą się także do przedmiotowego Studium. Wskazać należy, iż w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co powoduje nieważność uchwały rady gminy. W niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości F. gmina N., kwestionując jej zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. Wskazano bowiem iż w planie przewidziano tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych (oznaczone symbolem EE) oraz tereny rolne z możliwością budowy elektrowni wiatrowych (oznaczone symbolami RP/EW), podczas gdy w Studium tereny te nie zostały przeznaczone do pełnienia takich funkcji. Analizując zgodność zapisów uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podnieść należy, iż pojęcie elektrowni wiatrowej zostało zdefiniowane w rozdziale I § 5 pkt 12 planu miejscowego, gdzie wyjaśniono, iż przez "elektrownię wiatrową" należy rozumieć budowlę techniczną wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi oraz towarzyszącą infrastrukturą, stanowiącą techniczne urządzenia prądotwórcze, przetwarzające energię kinetyczną wiatru na energię elektryczną umieszczone na wieży. Niewątpliwie zatem elektrownia wiatrowa w rozumieniu zapisów planu stanowi źródło energii elektrycznej, a tym samym element infrastruktury technicznej dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną. Wskazać należy, iż zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. uchwalone przez Radę Miejską w N. w dniu "[...]" (uchwała nr "[...]") kierunki rozwoju w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną zostały określone w części II tego Studium – Kierunki Polityki Przestrzennej – ustalenia dotyczące obszaru gminy, pkt 6 - Kierunki Polityki Strukturalnej. W części dotyczącej zaopatrzenia w ciepło i energię elektryczną (pkt 6.2) wyraźnie wskazano, iż nie przewiduje się zainwestowania w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, za wyjątkiem niezbędnych przyłączy. Nie sposób zatem uznać, aby Studium dopuszczało możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych na przedmiotowym terenie. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, iż Studium nie wyklucza możliwości lokalizacji, gdyż jak wskazano wyżej zgodność jest pojęciem szerszym, niż niesprzeczność. Poza tym nie są słuszne argumenty strony skarżącej, iż dopuszczalność lokalizacji elektrowni wiatrowych wynika z przywołanych przez nią zapisów Studium. Fakt, iż F. zostało określone w Studium jako miejscowość kluczowa preferowana do rozwoju wielofunkcyjnego w ocenie Sądu nie odnosi się w żaden sposób do kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych. Natomiast podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż w części II Studium w pkt. 6 - Kierunki polityki infrastrukturalnej wprowadzono możliwość wyboru przez użytkowników różnych nośników energii z wyraźną preferencją paliw przyjaznych dla środowiska, który to warunek spełniają elektrownie wiatrowe także nie wskazuje na dopuszczalność lokalizowania elektrowni wiatrowych. Zapis ten dotyczy bowiem zaopatrzenia w ciepło, a nie w energię elektryczną, a poza tym odnosi się do użytkowników, a nie wytwórców (producentów) energii. Zatem w ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru odnośnie braku zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami uchwalonego wcześniej Studium jest zasadne. Słuszne jest także stanowisko organu nadzoru, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. rentę planistyczną, a przyjęcie zerowej stawki procentowej tej opłaty narusza powołany przepis prawa. Należy bowiem wskazać, iż opłata o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest pobierana jednorazowo w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Przy czym opłata ta jest ustalana w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) w przypadku spełnienia powyższych przesłanek w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego (art. 37 ust. 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem rada gminy nie jest uprawniona do wskazywania nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Rola rady gminy w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do ustalenia stawki procentowej tej opłaty, której wysokość nie może być wyższa niż 30 % (art. 36 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002r., sygn. akt II SA/Wr 1193/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08). Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). . W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.