II SA/Gl 979/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Rada Miejska w K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. W § 1 tej uchwały postanowiono, że przystępuje się do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w zakresie zaakceptowanych wniosków dotyczących zmiany planów Wojewoda [...] działający w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargą z dnia [...]r. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem opisanej uchwały jako niezgodnej z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Uzasadniając zarzut skargi organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała, składa się wyłącznie z części tekstowej i nie zawiera załącznika graficznego. Stoi to w sprzeczności z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. nakazującym sporządzenie załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzającym, że załącznik przedstawiający granice obszaru objętego tą uchwałą stanowi integralną część takiej uchwały. Organ nadzoru powołał się także na przepis art. 27 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Wojewoda zauważył także, że w części tekstowej uchwała powinna dokonać identyfikacji obszaru objętego planem poprzez użycie jego nazwy własnej lub słownego opisu granic, natomiast w części graficznej przedstawia się na mapie granice tego obszaru. Treść uchwały powinna korespondować z ustalonym w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. katalogiem obligatoryjnych elementów planu miejscowego i wskazywać jakiego rodzaju ustalenia obowiązujących planów będą nowelizowane. W odpowiedzi na skargę Gmina K. reprezentowana przez Burmistrza Miasta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarga Wojewody nie jest zasadna. W ocenie Gminy brzmienie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. dowodzi, że nie każda zmiana planu jest zmianą w pełnym zakresie, zatem zakres dokonywanych zmian planu miejscowego jest sprawa otwartą. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu nastąpiło na podstawie wniosku burmistrza, który określił i uzasadnił zakres planowanych zmian. Jeśli ustawa dopuszcza zatem zmianę planu dla ściśle wyodrębnionych, często niewielkich obszarowo terenów, to nie ma żadnego racjonalnego powodu, by zmianą nie objąć jedynie niektórych ustaleń uchwały. Ma to miejsce wtedy, gdy w trakcie analizy obowiązującego planu okaże się, że nie ma potrzeby dla wprowadzenia zmian do ustaleń dotyczących granic terenów, linii zabudowy, czy innych – zapisanych jedynie na rysunku planu. Podobnie też można wyobrazić sobie zmianę polegającą wyłącznie na korekcie rysunku planu tylko w zakresie granic niektórych terenów bez zmiany ustaleń uchwały dotyczących tych terenów, czyli sytuacji gdy zmiany nie dotyczą tekstu planu. Ograniczenie zmian jedynie do tekstu uchwały nie oznacza, że w wyniku zmian powstanie dokument niepełny pozbawiony rysunku. Uchwała nie określa bowiem ostatecznej formy dokumentu, a jedynie dokumenty podlegające zmianie. Tym samym zdaniem Gminy jedynie w świetle literalnego rozumienia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. zarzut o niedołączeniu do uchwały załącznika graficznego określającego granice terenu objętego zmianami, uznać można za zasadny. Sprawa wygląda inaczej gdy sięgnie się do innych wykładni, a zwłaszcza wykładni celowościowej. Intencją zapisu dotyczącego dołączenia załącznika do uchwały jest bowiem jednoznaczne określenie zakresu obowiązywania planu odnośnie do określonego terenu. W przypadku zatem zmiany opracowania, którego granice zostały już wcześniej jednoznacznie określone i nie są zmieniane, oznacza to objęcie opracowaniem całej gminy x w jej granicach administracyjnych. Spełnienie wymagania ustawowego oznacza wreszcie konieczność określenia granic opracowania w skali 1:1000, a co najwyżej 1:2000, dopiero bowiem na mapach o tej skali możliwe jest jednoznaczne wyznaczenie granic poszczególnych działek, objętych planem bądź jego zmianą. załącznik taki składałby się jednak z kilkudziesięciu arkuszy formatu A-3. Dołączenie zaś do uchwały załącznika w skali 1:50000, czy 1:25000 nie spełnia wymagań jednoznacznego określenia granic opracowania. W przypadku zaskarżonej uchwały wszystkie instytucje powiadamiane o przystąpieniu do zmiany planu łącznie z uchwałą otrzymały załącznik graficzny (formalnie niebędący jej częścią) w skali 1:25000. Taki sam załącznik został zamieszczony wraz z uchwałą na stronie internetowej gminy oraz był dostępny w Urzędzie Miejskim w okresie wyznaczonym na składanie wniosków do planu. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Ustawowe wymogi, jakie winna spełniać uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określone zostały w art. 14 u.p.z.p. Wymogi te zgodnie z art. 27 u.p.z.p. należy odnieść także do zmiany planu miejscowego, która winna nastąpić w takim trybie , w jakim jest uchwalany plan miejscowy, co oznacza konieczność odpowiedniego zastosowania do zmiany planu miejscowego przepisów art. 14 - art. 26 u.p.z.p. z tym zastrzeżeniem, że przepisy art. 23 do art. 26 u.p.z.p. mają także odpowiednie zastosowanie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6, który wprowadza wyjątek w przypadku terenów zamkniętych dla których nie sporządza się planu miejscowego. W świetle ust. 2 tego artykułu integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przywołane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że co do formy uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać część tekstową przesadzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania zmiany planu, jak i część graficzną przedstawiającą granice obszaru, który został objęty projektem zmiany planu. Podkreślenia wymaga, że granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu. Obowiązek ten dotyczy również ustalenia granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 145). Załącznik graficzny, stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia czy zmiany planu miejscowego, winien stanowić mapę z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. W związku z argumentami skargi podkreślić należy, że ustawa odmiennie, jak to ma miejsce w przypadku samego rysunku planu, nie określa jakiego rodzaju mapa winna zostać użyta do sporządzenia przedmiotowego załącznika, a w szczególności czy do tego celu ma być wykorzystana kopia mapy zasadniczej czy w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej. Ustawa nie określa także wymagań, co do skali, w jakiej winna zostać sporządzona omawiana mapa, a w szczególności czy ma nią być, jak w przypadku wymogów określonych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., mapa w skali 1:1000, czy też może to być mapa sporządzona w większej skali. Jak się wydaje w przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego obszar całej gminy dopuszczalne jest użycie, jako załącznika graficznego do takiej uchwały mapy sporządzonej w skali większej niż 1: 5000, a zatem nawet w skali 1: 25000. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakakolwiek zmiana planu miejscowego, chociażby dotyczyła samego tekstu planu, nie może naruszać trybu ustawowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy uchwała o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego musi być zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r. , II SA/Kr 1270/08 [w:] LEX nr 509696). Wskazać należy, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalać planu dla całego obszaru gminy, czy też zmiany planu w stosunku do całego obszaru objętego planem zmienianym. Przystępując jednak do zmiany planu rada gminy ma obowiązek wskazania jakiego planu zmiana ta dotyczy. W niniejszej sprawie kwestia ta jest tym bardziej istotna, że z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż przedmiotem zmiany ma być objętych więcej, aniżeli jeden plan. Brak wskazania, o jakie konkretnie plany chodzi powoduje w istocie, że nie jest wiadome, czy chodzi o wszystkie obowiązujące na terenie Miasta K. plany miejscowe, czy też o niektóre z nich. Nie wiadomo także, jaki zakres tych planów objęty ma być zmianą. Słusznie organ nadzoru zwraca uwagę, że odwołanie się w treści uchwały do zakresu "zaakceptowanych wniosków dotyczących zmiany planów" stanowi odesłanie do bliżej nieokreślonych dokumentów, których nie uczyniono nawet załącznikami do uchwały. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że nieustalenie granic obszaru objętego projektowaną zmianą planu tak w części tekstowej, jak i na załączniku graficznym, który winien stanowić integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art.14 ust. 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p., co przesądza o konieczności stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa, a to w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Skutki orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa wynikają wprost z art. 94 ust. 2 u.s.g., co w ocenie Sądu czyniło zbędnym wydanie orzeczenia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały (art. 152 p.p.s.a.).