I OSK 1516/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1883/09 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1883/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], odmawiającą przyznania Z. G. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki niezdolności do pracy ze względu na wiek, ponieważ nie ma ona ukończonych 60 lat (ma [...] lata, tzn. nie pozostaje poza aktywnością zawodową), ani też nie została uznana za całkowicie niezdolną do pracy ze względu na stan zdrowia (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2009 r.). Ocenie organu podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, która jednak nie stanowi jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. G. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Poddała w wątpliwość obiektywizm lekarzy orzekających o jej stanie zdrowia. Wskazała, że ma [...] lat pracy oraz zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, czy też świadczeniem zamiennym dla renty z KRUS czy zasiłku dla bezrobotnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że jeżeli skarżąca nie zgadzała się z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2009 r., to mogła wnieść od niego sprzeciw, czego nie uczyniła. Natomiast samo przekonanie skarżącej, że nie może podjąć pracy ze względu na stan zdrowia, nie znajduje potwierdzenia w żadnej dokumentacji i w żadnym orzeczeniu lekarskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd stwierdził, iż stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel, ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd I instancji podał, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca nie spełnia jednego z warunków przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie jest ona bowiem osobą niezdolną do pracy z uwagi na wiek (Z. G. miała w dacie wydania decyzji [...] lata). Nie została także stwierdzona w stosunku do niej przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., z którego wynika, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy). WSA w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Na podstawie cyt. przepisu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych był związany ww. orzeczeniem, zaś rolą Sądu była w tym przypadku jedynie ocena legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a nie ocena prawidłowości wydanych orzeczeń lekarskich. Sąd I instancji stwierdził, iż skoro w sytuacji skarżącej przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku, a tym samym przesądzająca treść rozstrzygnięcia. Sama zaś trudna sytuacja bytowa, na którą wskazuje skarżąca, nie może przesądzać o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem o charakterze ubezpieczeniowym, a nie socjalnym. Sąd podkreślił, że organ w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy oraz wystarczająco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów określonych w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Z. G., wnosząc o rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów świadczonej z urzędu na rzecz skarżącej pomocy prawnej, której to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż niezdolność do pracy w rozumieniu ww. przepisu musi być stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ powinien był wziąć pod uwagę całokształt materiału dowodowego, w tym oświadczenia skarżącej co do jej zdolności do pracy i wynikającą z tego faktu bardzo ciężką sytuację finansową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż niezdolność do pracy w rozumieniu ww. przepisu, musi być stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Powyższy przepis umożliwia zatem przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem jednak, że oprócz spełnienia innych wymaganych w nim przesłanek, wnioskodawca nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na jego całkowitą niezdolność do pracy. Pojęcie "osoby całkowicie niezdolnej do pracy" zdefiniowane zostało w art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, jest to osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Oceny tej niezdolności dokonuje – zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy – lekarz orzecznik ZUS. W myśl art. 14 ust. 2a tej ustawy, od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stronie przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS. Również Prezes ZUS może w terminie określonym ustawą zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej, która rozpatrując sprzeciw lub zarzut wadliwości, dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia, wydając w tym zakresie stosowne orzeczenie (art. 14 ust. 2d – 2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 cyt. ustawy). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem rentowym, w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co wynika z art. 4 pkt 6 powołanej ustawy w związku z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Z tego względu, rozważając przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes ZUS jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej w zakresie ustalenia spełnienia ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności wnioskodawcy do pracy, jeżeli orzeczenie to nie zostanie przez niego zakwestionowane w trybie art. 14 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy emerytalnej. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., które nie zostało przez stronę w ustawowym trybie zakwestionowane, ustalające, iż skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Orzeczenie to stanowi zatem wiążący dowód z dokumentu, iż skarżąca nie spełnia jednego z koniecznych warunków do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest ona również niezdolna do pracy ze względu na wiek, gdyż nie osiągnęła wymaganego dla kobiet wieku emerytalnego. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie zasadnie wskazał na brak spełnienia przez skarżącą ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności do pracy, prawidłowo oceniając niezbędność jej stwierdzenia stosownym orzeczeniem. Przyjęte zatem przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne organów administracji są prawidłowe i pozwalają na uznanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie istnienia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. było bowiem wystarczające do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, iż pomimo dysponowania przez organ stosownym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, które nie było przez stronę kwestionowane, przy ustalaniu stopnia niezdolności do pracy należało dodatkowo uwzględnić inne dowody, a w razie potrzeby powołać biegłych w tym zakresie. Dokumenty świadczące o ciężkim stanie zdrowia wnioskodawcy mogą być brane przez organ pod uwagę (a nawet mieć często istotne znaczenie) przy ocenie innej, określonej w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których dana osoba nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Ustalenia zaś stopnia niezdolności do pracy dokonuje lekarz orzecznik ZUS i wydanym przez niego orzeczeniem (jeśli nie zostanie ono w stosownym trybie zakwestionowane), Prezes ZUS jest związany przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 209, art. 210, art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, publ. Lex nr 365811). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.