II SA/Bk 705/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P.H.U. "A." B. W. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - oddala skargę.- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosków 10 podmiotów gospodarczych ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielił K.P.M. Sp. z o.o. Sp. k. we W. takiego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w placówce handlowej przy ul. A. P. [...] w Ł. Jednocześnie tą samą decyzją organ odmówił między innymi skarżącemu W.B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce handlowej w Ł. przy ulicy Por. Ł. [...], o co skarżący wystąpił w dniu 1 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji do rozdysponowania był jeden wolny punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w strefie limitów ustalonych w ilości 25 punktów uchwałą RM w Ł. z [...] marca 2003 r., na dzień wydania decyzji były wykorzystane 24 punkty. Każdy z wniosków 10 podmiotów gospodarczych ubiegających się o zezwolenie, uzyskał pozytywne opinie stosownych organów (Straży Miejskiej, Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Komendy Miejskiej Policji). W tej sytuacji zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przyznano spółce K.P.M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą we W., wskazując, iż przedsiębiorca ten jako pierwszy złożył wniosek w dniu 1 czerwca 2009r., co potwierdza nadany numer systemowy elektronicznego obiegu dokumentów. Odwołania od tej decyzji wnieśli W.B., M.B. oraz spółka D.K. sp. z o.o. z siedziba w L. W.B. zakwestionował tryb wydawania decyzji i wniósł o jej zbadanie na tle prawa polskiego i Unii Europejskiej. Dodatkowo zwrócił się o wyjaśnienie, dlaczego 1 czerwca był jeden wolny punkt, a w dniu 25 czerwca 2009r. pojawił się następny wolny punkt, a w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. mowa jest tylko o jednym punkcie. Końcowo stwierdził, że od 1996 roku zasady przyznawania koncesji na alkohol są niejasne i budzą wiele kontrowersji. M.B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewłaściwe oznaczenie organu wydającego decyzję, co nie pozwala na ocenę, czy zachowane zostały przepisy regulujące właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną. Dodatkowo wskazała na naruszenie art. 77 § 1 kpa wskazując, że do rozdysponowania faktycznie były dwa punkty, a skoro jej wniosek został złożony jako drugi, ona też powinna otrzymać zezwolenie. Zarząd Spółki D.K. z siedzibą w L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie mu zezwolenia, wskazując, że przedstawicielka Spółki jako pierwsza o godz. 8.06 złożyła wniosek w Urzędzie Miejskim w Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz jej treść zgodne są zarówno z przepisami ustawy, jak i przepisami uchwał Rady Miejskiej w Ł. Tryb postępowania w zakresie wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych reguluje Załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych". Zgodnie z powyższymi zasadami (część III pkt 3) w przypadku większej liczby wniosków o wydanie zezwoleń przy wyborze podmiotu, któremu ma być udzielone zezwolenie ustala się listę rankingową według takich kryteriów jak: data wpływu wniosku, jeden przedsiębiorca jeden punkt sprzedaży, wyniki kontroli w zakresie przestrzegania ustawy przeprowadzone przez uprawnione organy. Punkt 5 tychże zasad przewiduje natomiast, że zezwolenia na sprzedaż wydawane w oparciu o wnioski przedsiębiorców prowadzących już działalność w tym zakresie w ramach kontynuacji mogą być wydawane w drodze indywidualnych rozstrzygnięć niezależnie od ilości złożonych wniosków. W takim przypadku kryteria wymienione powyżej nie mają zastosowania. Powołując się na powyższe zasady SKO wyjaśniło, że były dwa wolne punkty, z tym zastrzeżeniem, że jeden dotyczył przedsiębiorcy, który dotychczas prowadził już taką działalność i którego wniosek rozpatrywany był w trybie ustalonym w pkt 5. Zezwolenie na drugi z kolei punkt dotyczyło natomiast sytuacji uregulowanej w pkt 3, gdzie obowiązywało już ustalenie listy rankingowej, według której najlepszy okazał się K.P.M. Sp. z o.o. Sp.k. we W., bowiem jako pierwszy złożył wniosek. Stąd w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia zasad udzielania zezwoleń. Odnosząc się z kolei do zarzutu niewłaściwego oznaczenia w decyzji organu wydającego decyzję, organ II instancji wyjaśnił, iż fakt wydania decyzji przez zastępcę prezydenta miasta, ale z jego upoważnienia, nie zmienia przez to organu, który wydał decyzję, albowiem jest to bez wątpienia decyzja prezydenta miasta. Praktykę taką dopuszcza art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiadając z kolei na zarzut spółki D.K. sp. z o.o., jakoby przedstawicielka tej spółki jako pierwsza złożyła wniosek o zezwolenie, organ wyjaśnił, iż na oryginalnej wersji wniosku wpisany jest pismem ręcznym numer 9725/09, co oznacza, że wniosek skarżących wpłynął do Urzędu Miejskiego jako piąty, a nie jako pierwszy. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję W.B. podniósł zarzut jej niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu podkreślił, iż nie zgadza się z procedurą wydawania zezwoleń przez Prezydenta Miasta Ł., albowiem jej zasady są niejasne, decyzje wydawana są dowolnie, a przedsiębiorcy traktowani są bez poszanowania zasady równości wobec prawa. Za niezrozumiałe skarżący uznał także kwartalne rozpatrywanie wniosków, a nie na bieżąco zgodnie z ich wpływem, podkreślając, że upływ terminu ważności zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie zawsze pokrywa się z terminami przyjmowania wniosków. Końcowo uzasadniając nierówne traktowanie przedsiębiorców oraz dowolne i wybiórcze podejście do regulacji prawnych, wskazał, że w dniu 2 lutego 2009 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w ramach "kontynuacji", decyzja została wydana co prawda [...] kwietnia 2009 r., ale z uwagi na oczekiwanie na uprawomocnienie się tej decyzji, sprzedaż alkoholu mógł kontynuować dopiero od 14 maja 2009 r. Tymczasem innemu przedsiębiorcy J.K. zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasło [...] lipca 2009 r. i w tym samym dniu wydano mu zezwolenie w ramach "kontynuacji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż z treści uzasadnienia wynika, że dotyczy ona w głównej mierze nie tyle zaskarżonej decyzji, ale ustalonej przez Radę Miejską w Ł. procedury wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uregulowanej w załączniku nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia [....] grudnia 2008r. Dlatego też, jeżeli skarżący twierdzi, że jego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone w/w uchwałą winien, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, wezwać Radę Miejską do usunięcia tego naruszenia, a po bezskutecznym wezwaniu, może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), jak i nie naruszając procedury administracyjnej. Jest kwestią bezsporną zarówno na gruncie doktryny, jak i orzecznictwa sądowego, że w przypadku większej liczby wnioskodawców od wolnych punktów w limicie w sytuacji, gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością pewnych dóbr (zezwoleń) o przydziale tych dóbr orzeka w formie jednej (wydawanej w trybie art. 62 kpa) decyzji uznaniowej, rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 62 kpa: "W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony". A zatem w treści takiej jednej uznaniowej decyzji organ zezwalający musi wyjaśnić, jakimi prawnymi kryteriami i przesłankami kierował się wydając komuś zezwolenie, jakie przesłanki miał na względzie przy odmowie wydania zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych. Należy podkreślić, że w omawianej decyzji, wydawanej w przypadku ograniczonej liczby zezwoleń, uzasadnienia wymaga nie tylko fakt odmowy wydania zezwolenia, ale także wydanie zezwolenia, gdyż - zgodnie z treścią art. 107 § 4 kpa - tylko wtedy organ administracyjny może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, a ta sytuacja ma miejsce w omawianym przypadku oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. (vide: Komentarz do art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.02.147.1231), [w:] I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze, 20). W niniejszej sprawie organ wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r. uzasadnił zarówno przyczyny udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu K.P.M. Sp. z o.o. Sp. k. we W., jak też odmowę jego udzielenia pozostałym wnioskodawcom. Nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Ł. nie uchybił, ani przepisom postępowania administracyjnego, ani przepisom materialnym określonym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, albowiem organ ten w ramach wydawania decyzji uznaniowej miał prawną możliwość wyboru kryteriów odpowiednich w danej sytuacji. Ponieważ zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to trzeba wyprowadzić wniosek, że te decyzje są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną) i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. 2007, Nr 155, poz.1095 ze zm.). Pogląd taki zaprezentował WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. (II SA/Bk 891/07), a Skład Orzekający w niniejszej sprawie w pełni go popiera. Uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, (ONSA 1995, z. 4, poz. 152) NSA stwierdził, że: "Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Natomiast nie ma on obowiązku prawnego wydać zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody." Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi poważny argument dla przyjęcia ograniczonego prawem uznaniowego charakteru zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie ulega, zatem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie organ miał możliwość prawną wydania takiej, a nie innej decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ustalając zaś kryteria do oceny wniosków działał w granicach przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W wyniku złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą Rady Miasta Nr [...] z [...] marca 2003 r., zasadnym było przyjęcie dodatkowego kryterium "daty wpływu wniosku". Uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu nakazuje uznać, iż przyjęcie dodatkowego kryterium uzasadniającego wybór danego wniosku, było zgodne z przepisami ww. ustawy. W związku z tym, iż spółka K.P.M. Sp. z o.o. Sp.k we W. jako pierwsza złożyła wniosek w dniu 1 czerwca 2009r., co potwierdza numer systemowy elektronicznego obiegu dokumentów, organ zasadnie udzielił jej zezwolenia na handel alkoholem. Z uwagi zaś na to, że skarżący złożył wniosek jako siódmy w kolejności, został on załatwiony odmownie. Nadto, jak słusznie zauważyło SKO w odpowiedzi na skargę, jeszcze jednym kryterium (oprócz pierwszeństwa złożenia wniosku), pomocnym przy wyborze podmiotu, któremu należałoby wydać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, jest stosowanie zasady: jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych (stanowi o tym część III pkt 3 lit. b załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...]). Tymczasem nie jest spornym w sprawie, iż skarżący prowadzi sprzedaż alkoholu w jednej ze swych placówek handlowych na podstawie zezwolenia, które otrzymał na mocy decyzji z dnia 1 kwietnia 2009 r. Zatem, była to jeszcze jedna przeszkoda, która uniemożliwiała pozytywne załatwienie wniosku skarżącego, ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w drugiej placówce handlowej. Nie jest zasadny także zarzut skargi dotyczący sytuacji udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu odrębną decyzją, panu J.K. w prowadzonym przez niego sklepie usytuowanym na stancji paliw. Faktem jest, iż był do drugi z wolnych punków sprzedaży, jednakże zezwolenie zostało to wydane indywidualnie, niezależnie od ilości wniosków złożonych przez innych przedsiębiorców, w ramach tzw. "kontynuacji" sprzedaży alkoholu. Podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia stanowił pkt 5 zasad – załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej nr [...]. Skoro skarżący miał zastrzeżenia do wydania decyzji na rzecz J.K. uważając, że naruszono zasadę równego traktowania przedsiębiorców (jak twierdzi w skardze), to mógł wdrożyć postępowanie odwoławcze dotyczące tejże decyzji. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zachowały wszystkie zasady wynikające z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie mógł natomiast odnieść się do zarzutów skargi dotyczących ustalonej przez Radę Miejską w Ł. procedury wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uregulowanej w załączniku nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych", albowiem wymieniona uchwała nie jest objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu. Ponadto, jak słusznie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę, jeżeli skarżący twierdzi, że jego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone w/w uchwałą może, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, wezwać Radę Miejską do usunięcia tego naruszenia, a po bezskutecznym wezwaniu zaskarżyć tą uchwałę do sądu administracyjnego. Dopóki natomiast powyższe zasady nie zostaną zmienione, dopóty prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy miejskiej, zobowiązany jest je stosować. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).